湖北鄉(xiāng)改回頭看：“三減兩轉(zhuǎn)”改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)格局

　　 以“精簡機構(gòu)”和“以錢養(yǎng)事”為主要內(nèi)容的湖北鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革，從2003年底開始試點，2005年在全省鋪開。近四年來，全省96個縣（市、區(qū)）1068個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦）都開展了這項改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機關(guān)改革基本完成，“七站八所”完成轉(zhuǎn)制，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)初步建立并正在完善“以錢養(yǎng)事”新機制，形成了整體推進改革的局面，在全國引起了極大關(guān)注。

　　“三減兩轉(zhuǎn)”改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)格局

　　湖北的鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革首先從“治臃”開始，即“三減兩轉(zhuǎn)”：鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)精簡領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，精簡內(nèi)設(shè)機構(gòu)，精簡財政供養(yǎng)人員；“七站八所”轉(zhuǎn)換機制，事業(yè)人員轉(zhuǎn)變身份。湖北省農(nóng)村綜合改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室鄉(xiāng)改組負責(zé)人馬朝暉認為，這些改革不僅打破了舊有的管理體制，從體制上開始消除機構(gòu)臃腫的問題，也打破了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)原有的思維模式和運行路徑，促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能朝著精簡、統(tǒng)一、效能的目標(biāo)邁出了一大步。

　　———財政供養(yǎng)支出壓力減輕。湖北省鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革共精簡分流財政供養(yǎng)人員3.6萬人，累計發(fā)放一次性補償金4.5億元。鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位7.9萬人已全部退出事業(yè)編制管理序列。改革后繼續(xù)從事農(nóng)村公益服務(wù)的人數(shù)為3.8萬人，比轉(zhuǎn)制前減少了將近60%。

　　———鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位初步建立全員養(yǎng)老保險制度。湖北省鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位及轉(zhuǎn)制服務(wù)組織在編在崗人員已有10.29萬人參加了社會養(yǎng)老保險，參保率達到97.4%。部分地方還為職工辦理了基本醫(yī)療保險，解除了轉(zhuǎn)制人員的后顧之憂。

　　———農(nóng)村公益服務(wù)投入較大幅度增加。2006年，對實行“以錢養(yǎng)事”新機制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)技、水產(chǎn)、農(nóng)機、畜牧獸醫(yī)、文化事業(yè)等方面的公益性服務(wù)補助資金，新增財政資金總額達2億元；2007年則達到4億元，農(nóng)業(yè)人口人均10元，是上年的兩倍。

　　———農(nóng)村公益服務(wù)社會化水平提高。許多地方農(nóng)村公益服務(wù)面貌煥然一新，在服務(wù)內(nèi)容上出現(xiàn)承包技術(shù)、承諾效益、承攬風(fēng)險為內(nèi)容的“三承服務(wù)”，在服務(wù)方式上一改原來的“坐堂辦公”為“上門服務(wù)”，改“面上跑”為“點上蹲”、“跟蹤追”，農(nóng)民的滿意度明顯提高。

　　市場取向遭遇“四大難題”

　　湖北鄉(xiāng)改成績斐然，但也一直存在著不同看法。一方面，改革涉及很多人的切身利益，不少人“官本位”思想根深蒂固，對改革存在抵觸；另一方面，由于多種因素的影響，改革還在一定程度上存在認識不一致、政策不落實、進展不平衡、配套不完善等問題。特別是在農(nóng)村公益性服務(wù)事業(yè)新機制的建立方面，尚需進一步突破：

   ———上下政策不銜接、不配套，使基層面臨不少困惑。由于湖北鄉(xiāng)改的試驗性質(zhì)，其不少做法比較超前，有些是國家政策沒有明確規(guī)定的，有些與現(xiàn)行的法律和政策相沖突，這讓基層常有無所適從的感覺。尤其鄉(xiāng)鎮(zhèn)“七站八所”轉(zhuǎn)制之后，上面“千條線”如何貫穿到下面“一根針”，同時，如何避免“下改上不改”，迫切需要著手改革。一些基層文化部門的職工向記者提出，中央明確規(guī)定，文化站不得企業(yè)化或變相企業(yè)化，但是“以錢養(yǎng)事”后的文化服務(wù)中心到底是什么性質(zhì)？在概念模糊不清的情況下，有的地方索性弄了兩塊牌子，一塊是文化站的牌子，一塊是文化服務(wù)中心的牌子；一塊應(yīng)付文化部門的檢查，一塊應(yīng)付鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的檢查。

　　———人員分流的力度很大，但人員偏多的問題仍很突出，特別是存在人員配置不平衡的狀況。盡管湖北鄉(xiāng)改力度之大前所未有，但是，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，多數(shù)地方目前的公益性服務(wù)人員人數(shù)仍然偏多，鄉(xiāng)平超過35人。按照湖北省有關(guān)部門的研究測算，一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)公益性服務(wù)崗位人數(shù)一般宜控制在9人～18人之間，照此標(biāo)準(zhǔn)，目前的人數(shù)總量仍超出較多。但也有一些地方走過了頭，人員少了，事情沒人干了。

　　———政府對農(nóng)村公益性服務(wù)的投入明顯增加，但“養(yǎng)事”經(jīng)費不到位的問題不同程度地存在。據(jù)介紹，省財政對“以錢養(yǎng)事”的投入在成倍增長，從2005年的1億元增長到2007年的4億元，同時，市縣財政也要求擴大投入。但另一方面，也有部分地方遲撥、少撥或超范圍使用省補資金。湖北省財政廳、綜改辦最近對全省50個鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行調(diào)查時發(fā)現(xiàn)：有25個鄉(xiāng)鎮(zhèn)實撥資金低于人均5元的標(biāo)準(zhǔn)，有些被縣級截留挪用；有20個鄉(xiāng)鎮(zhèn)2006年來自縣級的財政撥款比上年減少。

　　———公益性服務(wù)普遍實行了合同管理方式，但是項目的考核、合同的落實沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)，花了錢養(yǎng)沒養(yǎng)事沒有實譜。湖北鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與服務(wù)組織之間普遍采用合同方式將服務(wù)內(nèi)容和報酬進行約定，但是調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，一些地方并沒有在合同中對服務(wù)項目、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等進行認真約定。而考核也是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部憑印象打分，尤其是沒有充分聽取服務(wù)對象的意見，考核走過場的情況比較普遍。

　　“以錢養(yǎng)事”需要長效機制

　　裁撤機構(gòu)、分流冗員只是完成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的“破”的階段，而建立農(nóng)村公共服務(wù)新體系的“立”的階段還待更深層次的探索。為此，自2005年以來，湖北省陸續(xù)出臺政策，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)設(shè)置，規(guī)范“以錢養(yǎng)事”運行機制。特別是最近出臺的《關(guān)于鞏固完善農(nóng)村公益性服務(wù)“以錢養(yǎng)事”新機制的若干意見》，對前期出現(xiàn)的一些問題進行了總結(jié)和規(guī)范。

　　目前，湖北省有三種“以錢養(yǎng)事”的模式：定崗招聘制、委托服務(wù)制、主管部門派出制。雖然是從“花錢養(yǎng)人”變成了“以錢養(yǎng)事”，但仍需要建立一定的定崗定員定責(zé)機制。為此，湖北省提出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公益性事業(yè)服務(wù)人員的配備繼續(xù)貫徹精簡效能、人事相宜的原則，以縣為單位實行總量控制，大鄉(xiāng)鎮(zhèn)最多不超過50人。農(nóng)村公益性服務(wù)人員一律采取公開招聘、競爭上崗、合同管理的方式選拔聘用，服務(wù)合同期限一般為2年。

　　財政資金落實到位，是確保“以錢養(yǎng)事”正常運轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。最近幾年，湖北省不斷加大“以錢養(yǎng)事”資金的投入力度。從今年起，省財政按農(nóng)村人口人均10元的標(biāo)準(zhǔn)，安排“以錢養(yǎng)事”補助資金，省補資金原則上80%用于農(nóng)技推廣和動植物防疫，10%用于文化體育和廣播電視，10%用于水利服務(wù)。這筆資金將嚴格專項用于已經(jīng)轉(zhuǎn)制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公益性服務(wù)主體。同時，要求縣市區(qū)財政也要嚴格落實本級“以錢養(yǎng)事”經(jīng)費預(yù)算：種植業(yè)每畝不低于1元，畜牧防疫每戶不低于2元，文化體育每人不低于0.5元。計劃生育財政撥款水平按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)確定，廣播電視、水利、水產(chǎn)、農(nóng)機、村鎮(zhèn)管理維護和其他農(nóng)村公益性事業(yè)也要確定最低預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)。

　　在新的配套政策中，湖北省還特別強調(diào)不能讓濫竽充數(shù)者蒙混過關(guān)，要求各地要建立和完善公益性服務(wù)合同履行情況考評制度，將服務(wù)人員的工作量和進村入戶進行服務(wù)的實績作為主要考核指標(biāo)，各種服務(wù)項目的實施和完成情況都必須經(jīng)服務(wù)對象簽字認可，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣級業(yè)務(wù)主管部門聯(lián)合進行的定期考核一年不少于兩次，考核評價結(jié)果要公示。