楊學山在《政府信息公開條例》培訓會上的講話

同志們：

　　《政府信息公開條例》已經于2007年1月17日經國務院第一百六十五次常務會議審議通過，4月5日溫家寶總理簽署了國務院令頒布了這部條例，在1月17日審議這部條例時溫家寶總理指出：“推行政府信息公開是提高科學執政、民主執政、依法執政、能力和水平，構建社會主義和諧社會的必然要求；是推進社會主義民主，建設法治政府的重要基礎；是建立行為規范、運轉協調、公正透明廉潔高效的行政管理體制的重要內容。何勇書記在今年3月 21日全國政務公開領導小組第七次會議上明確要求，認真做好政府信息公開條例實施的準備工作，推動政務公開深入開展。受全國政務公開領導小組委托，我就《政府信息公開條例》的立法過程、主要內容和工作重點在這做一個介紹。

　　一、貫徹實施《政府信息公開條例》的重要意義

　　《政府信息公開條例》是一部規范政府信息公開和利用的行為，保障公民知情權的重要行政法規，是推行政務公開實踐經驗的系統總結。條例的發布和實施是推進社會主義民主、完善社會主義發展的重要舉措，是進一步深化行政體制改革，加快政府職能轉變，形成行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制的必然要求。是從源頭上預防和治理腐敗的有效措施，對營造十七大良好的政治氛圍將產生積極的推動作用。

　　1、推行政府信息公開是保障公民知情權、監督權和參與權的重要舉措。《政府信息公開條例》規定：行政機關應當按照及時、準確、便民的原則公開政府信息，切實保障公民的知情權。對涉及公民、法人或者其他組織切身利益的政府信息；需要社會公眾廣泛知曉或者參與事項的政府信息；反映本行政機關履行職責基本情況的政府信息；要主動公開。對公民、法人或者其他組織依法提出的政府信息公開申請要及時予以答復。通過主動公開和依申請公開，建立信息公開制度，有效保障公民的知情權，從而保證了公民能夠更好的行使參與權和監督權。這一規定為實現憲法確定的人民依照法律通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟和文化事業、管理社會事務的權利奠定了堅實的信息基礎。

　　2、推行政府信息公開是構建社會主義和諧社會的必然要求。黨的十六屆五中全會做出了關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定，要求推進決策科學化、民主化，深化政務公開，依法保證公民的知情權、參與權、表達全、監督權，及時發布公務信息，為群眾生活和參與經濟社會活動創造便利條件。我國經濟社會發展已經進入到體制深刻轉換、結構深刻調整、社會深刻變革的關鍵時期，貫徹實施《政府信息公開條例》將政府信息公開和政務公開建立在法制的渠道上、法制的基礎上，有利于進一步的暢通與人民群眾的聯系渠道；有利于實現好、維護好、發展好最廣大人民群眾的根本利益，贏得人們群眾的擁護和支持；有利于夯實執政基礎，密切政群關系，建設服務型政府；有利于切實維護社會公平和正義，是構建社會主義和諧社會的必然要求。

　　 3、推行政府信息公開是轉變執政理念、深化行政體制改革的重要內容。《政府信息公開條例》從法律高度規定了行政機關公開信息的義務，明確了行政機關公開政府信息的責任，界定了政府信息公開的范圍，這是我國政府職能轉變和執政理念轉變的又一次與時俱進的重大創新。隨著全球化和信息化的擴展和改革開放的深入，人民群眾的利益需求更加直接，對政府的執政方式提出了新的需要。轉變執政理念，實行陽光行政，把信息公開作為政府施政的一項基本制度，將行政機關辦事制度以辦事誠信公開、把政府深層和獲取的信息公開是適應形勢發展，提高黨的執政能力和政府施政能力的重要內容，是深化行政體制改革的方向。

　　4、推行政府信息公開是建立反腐倡廉長效機制的政治基礎。信息公開為公平和正義建立了堅定的標志。信息公開為干部使用權利樹立了滋劣的鏡子，信息公開是腐敗的天敵，黨中央國務院高度重視政務公開和政府信息公開，黨的十五大提出了要健全民主選舉制度，實行政務和財務公開讓群眾參與討論和決定基層公共事務和公用事業，對干部實行民主監督，要堅持公平、公正、公開的原則，直接實現涉及群眾切身利益的部門要實行公開辦事制度，黨的十六大從加強對權力的制約和監督的高度，要求件件重大事項報告制度、執行制度和民主評議制度，認真推行政務公開制度，加強組織監督和民主監督，發揮一任監督的作用，十六屆四中全會進一步指出要堅持和完善政務公開、場務公開、車務公開等辦事公開制度，保證基層群眾依法行使選舉權、知情權、參與權、監督權等民主權利。2005年中央印發了建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要，明確了政務公開作為反腐倡廉制度的一項重要內容。推進政務信息公開暢通人民群眾對行政權利運作的監督渠道，依靠人民群眾對行政權利及公務人員的行政行為直接監督，能夠有效防范權力失控、決策失誤和行為失敗，從源頭上為預防和治理腐敗提供了必要的制度基礎。

　　二、條例的研究和制定過程

　　黨中央國務院高度重視信息公開工作， 2003年起國務院一直把《政府信息公開條例》列入了立法計劃，直到今年最終《條例》的頒布實施。2004年3月在第十屆全國人民代表大會第二次會議上溫家寶總理宣布為便于人民群眾知情和監督要建立政府信息公開制度、增強政府工作的透明度。人代會一結束國務院便印發了全面推行依法行政實施綱要，明確要求推行政府信息公開。全國政務公開領導小組把編制《政府信息公開條例》納入到政務公開工作中去。2003年全國政務公開領導小組成立后，信息公開制度建設被納入到完善政務公開制度，建立反腐倡廉長效機制的總體部署中。2005年中辦國辦關于進一步的推行政務公開的意見明確要求，要抓緊制定《政府信息公開條例》，對《政府信息公開條例》的研究和起草，何勇書記給予了極大的關注。何勇書記在講話中多次強調要加快政務公開和信息公開的法制化建設。2006年3月全國政務公開領導小組第六次會議專門安排討論《政府信息公開條例》，政務公開領導小組各成員單位和各地主管政務公開的主管部門為《政府信息公開條例》的制定做出了大量的工作。2006年9月中紀委監察部就政務公開工作召開新聞發布會，專門就《政府信息公開條例》的準則向新聞界進行了通告。11月何勇書記在政務公開理論研討會上的講話再一次重申要抓緊制定《政府信息公開條例》。何勇書記的關注和全國政務公開領導小組的重視，有力的推進了《政府信息公開條例》立法進程。2002年國務院信息辦組建之初，就開始組織研究起草《政府信息公開條例》，這項工作列入了2002年兩辦的關于我國電子政務建設指導意見的文件中，也列入了十一五的信息專項化規劃，列入了2006-2020年國家信息化發展戰略。從2003年起到2006年，國家信息化領導小組的工作要點中一直把《政府信息公開條例》作為重要的工作來進行部署。2002年底，國務院信息辦正式向國務院報送了《條例》的草案并申請列入國務院2003年的規劃計劃。在2004-2006這三年中，國務院法制辦、國務院信息辦和其他的相關部門一起抓緊調研、組織討論，經過反復征求意見和精心修改，終于在今年1月 17日，經國務院第一百六十五次常務會會議審議通過。4月5日正式頒布，08年5月1日實施。

　　三、《政府信息公開條例》的主要內容

　　《政府信息公開條例》共五章38條。第一章是總則有8條。這8條對立法的目的、領導體制、工作職責、工作原則、工作要求做出了規定，對政府信息概念給出了法律定義。條例的第一條開宗明義指出了制定《政府信息公開條例》的目的，就是保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，促進依法行政，充分發揮政府信息對人民群眾生產、生活和經濟社會活動的服務作用。《條例》在總則中盡管沒有明確寫上政府信息“以公開為原則，不公開為例外”，但是在相關的條文中始終貫穿了這樣一個原則。《條例》科學的界定了政府信息的內涵是行政機關在履行職責過程中制作或者獲取的以一定形式記錄保存的信息。這里面有三個要素，第一要素是和行政機關履行職責相關；第二個要素是在這個過程中制作和獲取的，也就是說不一定是政府在履行行政事務中深層的信息也包括獲取的信息；第三是要有一定形式的記錄和保存下來的。第二章是政府信息公開的范圍。有6條，政府信息公開的范圍采用了排除法，在第14條的第3款規定了國家任免、商業任免和個人隱私信息不得公開，其他信息都應當公開。第九、第十、第十一條規定了應當主動公開的信息類別，采用的是一般性要求和立即方式來規定。第九條是一般性的要求，即符合第九條基本要求的都應當主動公開。第十、十一、十二條明確了不同政府層階主動公開的重點信息。有三類，一類是縣級以上各級人民政府及其部門。第二類是市區的市級人民政府、縣級人民政府增加的政府公開信息。第三類是鄉鎮人民政府的要求。第三章是政府信息公開的方式和程序，有14 條。第十五條是對公開載體的規定。明確公報、網站、報刊、廣播、電視都可以成為政府信息公開的載體。第十六條是對政府信息查閱常識的要求。要求各級人民政府在檔案館、圖書館設置政府信息公開的查閱點，還可以根據需要因地制宜設置方便公眾查閱的場所。第十七條是公開的責任分配。原則是行政機關制作的信息，誰制作誰公開，行政機關獲取的信息，誰保存誰公開，法律法規有特別規定的從其規定。這里面責任分配有三條十分重要。第一條是制作的信息，行政機關在履行公務中制作的信息是誰制作誰公開。行政機關獲取的信息，為了履行職責獲取的信息是誰保存誰公開。第三條是法律法規有明確規定的是從其規定。這三條是十分重要的規定。第十八條是主動公開的實現要求。第十九條是對公開目錄的要求。第二十到二十四以及二十六條是對依申請公開的程序的要求。第二十五條是對申請個人信息的規定。第二十七、二十八條是對依申請公開的收費的規定。第四章是監督和保障。共7條，提出了工作考核社會評議和責任追究制度的要求，規定了監督檢查制度，明確了監督檢查的責任主體。規定了年度報告制度并對年度報告的內容提出了要求。此外，還規定了舉報、行政會議和行政訴訟的制度，規定了行政處分責任和形式責任。第五章是負責，共3條。規定了比照試用的范圍和參照試用的范圍以及實行的日期。這是《政府信息公開條例》的主要內容。框架式的介紹一下。接下來介紹《政府信息公開條例》里面的主要內容。

　　四、關于信息公開的主體

　　條例規定三類機構負有政府信息公開的義務。一是行政機關，公開政府信息是行政機關的責任，獲取政府信息是公民的權利。條例規定各級人民政府及其所屬部門應當建立健全本行政機關的政府信息公開工作制度，并指定機構作為政府信息公開工作機構，負責本行政機關政府信息公開日程工作。這是一類，就是所有的行政機關和他的下屬單位。二是法律法規事務權的即有管理公共事務則能的主則。地震局、國家氣象局、銀監會、證監會、保監會、電監會這樣一些單位雖然是事業單位，但依照有關法律、行政法規的授權，既有管理公共事務的職能，他們在履行公共管理職能的過程中制作和獲取的信息也應該歸入為政府信息，這些單位也為法規、也為條例明確為政府信息公開的主體。三是群眾利益密切相關的公共企事業單位。許多提供社會公共服務的公共企事業單位，如教育、醫療衛生、計劃生育、供水、供電、供氣、供熱、環保、公共交通等各行業，它們的工作與人民群眾的生產生活密切相關，直接影響到社會穩定和群眾對政府的評價，這部分企事業單位的運作也應當納入到人民群眾的監督范圍，因此也作為政府信息公開的主體同，參照《政府信息公開條例》執行。對于第三類主體由于各個地方承載著不同的體制要進一步明確，過去我們主要采取事業單位的形式來提供各項公用事業，由于沒有競爭，不是按照市場選擇機制對這些機構的營業效率進行評價，也不可能按照市場選擇機制來評價，因此只能采取公眾評議的機制來評價。正是出于這樣的考慮，即便是有一些城市已經對市政公用事業進行了改革，對市政公用事業單位進行了轉制，變成了國有投資企業和股份制企業，本條例也將它們納入到了適用《政府信息公開條例》范疇之中。同時與人民群眾利益密切相關的公用事業單位是否只限定在第三十七條所提及的八個行業中，教育、醫療衛生、計劃生育、供水、供電、供熱、環保、公共交通在這個后面有一個等字，這個等字是否包括了可以擴大范圍的含義，這一點還需要在條例實施的過程中進一步明確細化。在一開始的時候我們就是這八個行業，但是在實施過程中是否需要進一步擴展，擴展到哪還需要在實踐中來確定。

　　五、信息公開工作的領導體制