省直管縣改革提速 破解縣鄉(xiāng)財政難題是關(guān)鍵

     隨著“省直管縣”改革時間表的出爐，在我國實行了近三十年的“市管縣”財政體制正在走向盡頭。

     目前，全國已經(jīng)有24個地區(qū)實行了“省直管縣”財政改革。財政部7日印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財政改革的意見》提出，2012年底前，力爭全國除民族自治地區(qū)外全面推進(jìn)這項改革。

     “‘省直管縣”改革是大方向，也是大勢所趨。”財政部財政科學(xué)研究所所長賈康表示，這項改革是加快縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、緩解縣級財政困難的重大創(chuàng)新舉措。

     同時，隨著這項改革的不斷深入，我國行政體制也會發(fā)生巨大變革，傳統(tǒng)意義上凌駕于縣級之上的市級政府也將逐步淡出歷史舞臺。

    “雖然相應(yīng)的行政管理體制改革阻力會更大，路也更長，但是晚改不如早改。”中國人民大學(xué)財政學(xué)系副教授呂冰洋一針見血地指出。

市縣政府的博弈

     1982年以前，我國一直沿用的是省、縣、鄉(xiāng)三級行政管理體制，憲法和相關(guān)法律中并沒有地級市這個概念。“市”與“縣”并非目前實際上的上下級關(guān)系。

     1982年2月，黨中央、國務(wù)院專門頒發(fā)文件，提出要積極試行地、市合并，逐步實行市領(lǐng)導(dǎo)縣的體制。

     后來，五級政府財政層級沿用至今，相應(yīng)形成了中央對省、省對市、市對縣、縣對鄉(xiāng)四對財政關(guān)系。

     “當(dāng)年這一體制的意圖，在于發(fā)揮中心城市的輻射功能，帶動所轄縣(市)的發(fā)展。”賈康告訴CBN記者。

     但是，隨著我國市場化、城市化、工業(yè)化進(jìn)程的加快，“市管縣”體制的弊端逐步顯現(xiàn)。

     南開大學(xué)財政學(xué)系副主任倪志良介紹，1994年我國開始實行的分稅制改革并未涉及地方各級政府間事權(quán)的劃分。為了確保本級財政利益最大化，市級政府把更多的注意力放到了城市的建設(shè)和發(fā)展上，而利用其行政的上級優(yōu)勢，把農(nóng)村地區(qū)建設(shè)與發(fā)展的責(zé)任推諉給了下轄的各個縣鄉(xiāng)政府。

     另一方面，在我國現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度下，縣鄉(xiāng)政府獲得的轉(zhuǎn)移支付資金是由中央政府經(jīng)過省政府、市政府層層撥付下來的，由于縣鄉(xiāng)兩級財政處于財政級次的末端，轉(zhuǎn)移支付鏈條過長，在經(jīng)過了多級次財政缺少透明度的轉(zhuǎn)移后，到達(dá)縣鄉(xiāng)財政的轉(zhuǎn)移支付資金已所剩無幾。

     “這樣，本來應(yīng)該是“市帶縣”、“市幫縣”，但是一些地方變成了“市吃縣”、“市卡縣”、“市刮縣”、“市擠縣”、“市壓縣”，勢必造成了兩級行政的矛盾沖突，而沖突的結(jié)果往往都是處于行政弱勢的縣級政府以失敗告終，基層財政困境不可避免。”倪志良說。

基層財政之困

     縣域經(jīng)濟(jì)是我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)的基本單元。據(jù)統(tǒng)計，目前我國有2070個縣域經(jīng)濟(jì)體，占國土面積的95%，占人口的74%，占地區(qū)生產(chǎn)總值的60%。全國已轉(zhuǎn)移的農(nóng)村勞動力，縣域經(jīng)濟(jì)吸納了近70%。

     但是，不合理的體制造成的縣、鄉(xiāng)政府普遍而嚴(yán)重的財政困難，直接造成了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展動力不足，成為我國改革和發(fā)展所面臨的嚴(yán)峻考驗。

     2004年南開大學(xué)財政學(xué)系副主任倪志良隨財政部調(diào)研組就“縣鄉(xiāng)財政困難與鄉(xiāng)村債務(wù)”做過兩次專題調(diào)研。

     倪志良告訴CBN記者，不但西部地區(qū)的縣鄉(xiāng)財政困難嚴(yán)重，中、東部地區(qū)的縣鄉(xiāng)財政困難也相當(dāng)普遍。甚至作為全國百強(qiáng)縣的山東省榮成市(縣級市)，財政困難也很突出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)竟然高達(dá)4億多元。

     據(jù)統(tǒng)計，當(dāng)年我國2862個縣(市)中，縣域單位財政總支出超過總收入近600億元，補(bǔ)貼縣945個，赤字縣556個，二者合計占縣(市)總數(shù)的53%，僅赤字縣就占20%。

     調(diào)研還發(fā)現(xiàn)，普遍的縣鄉(xiāng)財政困難，嚴(yán)重影響了農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給。很多農(nóng)村地區(qū)公益事業(yè)發(fā)展遲緩，鄉(xiāng)村道路崎嶇不平，水利設(shè)施年久失修，上、下水設(shè)施落后，飲用水污染嚴(yán)重，缺少優(yōu)質(zhì)教育和醫(yī)療條件，文化設(shè)施匱乏。

     “省直管縣”財政改革的動力之一，就是緩解我國長期以來普遍存在的縣鄉(xiāng)財政困難問題，推動縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

     賈康表示，從各試點地區(qū)的實踐來看，“省直管縣”財政體制可以真正實現(xiàn)“還財于縣”。特別是隨著一般轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付資金直接到縣，市級政府在資金上“上截省、下拿縣”等突出問題可以得到有效解決，從而提高財政分配效率，有效緩解縣級財政困難。

配套改革路還很長

     財政部科學(xué)研究所博士李全告訴CBN記者，“省直管縣”財政體制的改革不僅僅涉及到財權(quán)，也涉及到事權(quán)及編制等一系列改革，需要納入到整個經(jīng)濟(jì)體制及行政體制改革中，否則，改革應(yīng)該是難以推行的。

    “很明顯，改革后市級政府‘吃虧了’。地方政府的戀權(quán)將成為改革最大的阻力，這方面還有很長的路要走。”中國人民大學(xué)財政學(xué)系副教授呂冰洋一針見血地指出。

     賈康也表示，“省直管縣”財政體制實行后，試點縣在財政上實行省直接管理，市、縣財政平行對省級財政，但其他權(quán)限仍實行省管市、市管縣體制，致使人權(quán)、財權(quán)、事權(quán)配置不一致，產(chǎn)生了一些摩擦，市里尷尬，縣里為難。

    賈康認(rèn)為，我國的“省直管縣”改革應(yīng)該分步驟走。首先是像目前各省的改革試點那樣，省對有條件的縣的財政進(jìn)行直管，并適當(dāng)下放經(jīng)濟(jì)管理權(quán)，但仍維持市對縣的行政領(lǐng)導(dǎo)地位，市縣行政不同級，但“財政同級”。

     第二步是把財政省直管縣擴(kuò)大到本省轄區(qū)全部縣。最后是市和縣分治，相互不再是上下級關(guān)系，統(tǒng)一由省直管，重新定位市和縣的功能；市需合理調(diào)整機(jī)構(gòu)和人員。

     總的方向應(yīng)當(dāng)是撤銷傳統(tǒng)意義上的管縣的市(人員級別可保留)，市縣同級、分置，財政和行政省直管縣都到位。