城市社區(qū)建設(shè)的宏觀視野
http://www.dcyhziu.cn 2007/5/22 源自:中華職工學(xué)習(xí)網(wǎng) 【字體：
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一、世界性的社區(qū)發(fā)展熱潮
20世紀60年代，美國為解決城市貧困人口，以社區(qū)為單位展開消滅貧困的運動。公共基金向城市社區(qū)傾斜，城市資金、權(quán)力向社區(qū)流入，各級政府和社會組織對社區(qū)高度關(guān)注，使社區(qū)逐步擁有了對地區(qū)議員的選舉權(quán)，社區(qū)在政治體系中的地位日益提高。當(dāng)該項目結(jié)束時，美國聯(lián)邦政府已無法取消社區(qū)機構(gòu)以及它所擁有的種種權(quán)力，因為社區(qū)已經(jīng)成長為美國城市管理體制中不可缺少的一環(huán)。
20世紀80年代以來的經(jīng)濟全球化，讓西方福利國家政策受到前所未有的挑戰(zhàn)。以英國政府為首，城市管理開始轉(zhuǎn)向新自由主義，即國家政府向私營企業(yè)授權(quán)進行公共管理，也即所謂的“全面私有化”。但由于“大政府”與“大企業(yè)”的結(jié)合，并沒有從根本上解決公共服務(wù)、公共管理上的壟斷及由此帶來的效率低下，于是更廣泛的競爭、授權(quán)、合作伙伴關(guān)系、社會參與等新的治理方式提上議事日程。
90年代，特別是90年代中期以后，西方國家政府，特別是美國政府開始減少公共福利開支以應(yīng)對全球化造成的治理危機。在資金日益短缺的情況下，政府不得不借助民間力量，在促使城市持續(xù)發(fā)展過程中，逐漸扮演起發(fā)起者、組織者、協(xié)調(diào)者的主動角色。
請社區(qū)和市民共同參與城市可持續(xù)發(fā)展的研究和規(guī)劃，逐漸成為普遍認可的城市治理新舉措。自治的社區(qū)和市民開始作為重要的參與力量，展開了與“大政府”“大企業(yè)”的對話。例如，英國劍橋市1996年召開的開放式會議，第一次將地方社區(qū)的成員召集到一起，共同參加劍橋市可持續(xù)發(fā)展的城市會議。
世界性的社區(qū)發(fā)展熱潮，反映出信息化社會中城市政治關(guān)系的改變。社區(qū)已不再僅僅扮演解決貧困、犯罪、邊緣群體、社會福利等增強社會公平的角色，社區(qū)開始在政治領(lǐng)域發(fā)揮更廣泛更積極的作用。
二、中國社區(qū)建設(shè)歷程
1．政府是社區(qū)建設(shè)的第一推動力。自上世紀80年代民政部提出“社會福利社會辦”的理念之后，以傳統(tǒng)民政對象為目標、依*街道、居委會開展社區(qū)服務(wù)的活動在全國推廣開來。90年代，政府提出大力加強社區(qū)建設(shè)，青島、南京、上海等城市開始嘗試具有普遍意義的社區(qū)服務(wù)。1998年機構(gòu)改革，國務(wù)院明確賦予民政部“指導(dǎo)社區(qū)服務(wù)管理工作，推動社區(qū)建設(shè)”的職能。1999年民政部選擇了26個城區(qū)作為社區(qū)建設(shè)的實驗區(qū)，積極探索社區(qū)居民自治的思路和對策。2000年，中央發(fā)文提出社區(qū)建設(shè)的指導(dǎo)思想、基本原則、主要內(nèi)容和目標任務(wù)，并確定了由民政部牽頭，地方黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)，有關(guān)部門配合、居民和社會力量廣泛參與的社區(qū)建設(shè)工作體系。中國城市社區(qū)建設(shè)開始進入政府主導(dǎo)下全面推進的新階段。
2001年，社區(qū)建設(shè)的主題開始由社區(qū)服務(wù)轉(zhuǎn)向社區(qū)選舉、民主自治、組織建設(shè)、政府放權(quán)還權(quán)及各種體制創(chuàng)新。2002年，民政部確認了27個“社區(qū)建設(shè)示范市”，148個“社區(qū)建設(shè)示范區(qū)”，啟動了我國城市社區(qū)民主自治的進程。來自基層的制度創(chuàng)新和組織創(chuàng)新開始蓬勃發(fā)展起來，撼動、改變、重組著城市原有的科層管理體制。
2．居委會自治與社區(qū)管理體制出現(xiàn)變革。我國城市社區(qū)建設(shè)始于居委會變身。社區(qū)建設(shè)最具普遍意義的初始行動，是1998年沈陽市沈河區(qū)為代表的重新劃定社區(qū)規(guī)模，街道居委會更名為社區(qū)居委會。隨著發(fā)展變化，政府對居委會的組織定位，也由上世紀90年代中后期的“抓手”，變成了2005年“居民的頭”。
隨著社區(qū)建設(shè)的深入，“抓手”的提法帶來的不是居委會的自治，而是負擔(dān)過重。于是，為居委會減負提上了議事日程，而減負卻減出了體制改革。在社區(qū)出現(xiàn)了政府出資、任務(wù)上下兼顧、崗位專職、接受居民監(jiān)督的社區(qū)工作站，上下相通、左右相聯(lián)的數(shù)字化社區(qū)平臺。建立了社區(qū)準入制度，降低社區(qū)民間組織登記的門檻，建立起非正式社區(qū)民間組織的備案制度，政府開始向公益性、公共服務(wù)性的社區(qū)民間組織授權(quán)、購買服務(wù)、實施優(yōu)惠政策、給予資金扶持等，將政府的一些職能轉(zhuǎn)移給民間組織。與此同時，2003年以后，社區(qū)自治的制度性建設(shè)逐漸顯現(xiàn)出來，如建立社區(qū)議事會、決策聽證制度和政務(wù)評議制度，居委會設(shè)獨立賬戶，人大代表進行社區(qū)公示，舉辦社區(qū)論壇，設(shè)定社區(qū)接待日等，政府向社區(qū)撥款也逐漸明確化。
3．社區(qū)居民開始追求自治和政治參與。全球化的國際背景，體制改革，特別是住房制度改革的本土環(huán)境，誕生了由業(yè)主委員會為代表的新的利益群體———業(yè)主群體。它與物業(yè)公司為代表的原有組織、體制、機制、權(quán)力、政治話語權(quán)等產(chǎn)生出愈演愈烈的矛盾沖突。由業(yè)主而公民的維權(quán)活動此起彼伏，以獨立候選人身份自薦參選區(qū)人大代表的社區(qū)公民在2003年達到了高峰，僅北京市就有22名。兩大群體間矛盾沖突的加劇，使越來越多的政府組織、專業(yè)組織、社團組織、民間組織和社區(qū)居民卷入其中。
以社區(qū)為背景的公民維權(quán)活動、自薦參選人大代表的行為、業(yè)主狀告物業(yè)的訴訟等，不同程度地撼動著原有的法律、體制、機制、組織結(jié)構(gòu)、利益關(guān)系和政治參與方式，推動著執(zhí)政黨、人大代表、民主黨派、政府職能部門采取各種方式進入社區(qū)調(diào)研、服務(wù)，傾聽民意，述職并接受居民評議。單位代表之外的社區(qū)人大代表的需求已經(jīng)被提出來。
4．大社區(qū)治理平臺正在建構(gòu)。目前，我國的城市治理已經(jīng)由草根社區(qū)上升到基層政權(quán)層面。試點的街道辦事處正在轉(zhuǎn)變?yōu)樯舷孪嗤ā⒆笥蚁嗦?lián)、黨為核心、行政配合、群眾參與、條塊結(jié)合、以塊為主的大社區(qū)治理結(jié)構(gòu)。不論是執(zhí)政黨、民主黨派、人大代表、與生活密切相關(guān)的企業(yè)和機構(gòu)、政府職能部門，還是居民群眾、居委會、業(yè)主委員會、駐社區(qū)單位、社會組織和團體、NGO、社區(qū)民間組織、物業(yè)公司等，都開始在街道大社區(qū)這個治理平臺下，重新尋找著自己的位置。
建構(gòu)大社區(qū)治理平臺，首先要確立黨的核心地位。在實踐中，街道大社區(qū)新建的黨工委，其內(nèi)部由行政組織黨組、社區(qū)綜合黨委和居民區(qū)黨委共同構(gòu)成一種全覆蓋式的大黨建網(wǎng)，將分散的“兩新”黨員(即新經(jīng)濟和新社會組織黨員)、駐社區(qū)單位、政府行政力量和居民區(qū)黨員全部涵括進來，將分散的資源、信息、人才、權(quán)力整合起來，將個體的市民和條塊分割的組織與機構(gòu)聯(lián)系起來，通過對話、協(xié)商、共同承辦、多方參與等方式，共同建設(shè)社區(qū)。新黨工委作為一種最重要的連接紐帶，將大社區(qū)所有分散的力量整合起來，形成一種社區(qū)共治結(jié)構(gòu)。
其次，在新利益群體沖突頻現(xiàn)的領(lǐng)域，急需政府補位，引導(dǎo)創(chuàng)建具有共治結(jié)構(gòu)的利益協(xié)商組織。在社會實踐中已經(jīng)出現(xiàn)了業(yè)委會與居委會的互相滲透式協(xié)調(diào)辦法；市、區(qū)級業(yè)委會協(xié)會；由居委會、物業(yè)、小區(qū)居民三方或由業(yè)委會、居委會、物業(yè)三方構(gòu)成的三位一體共治結(jié)構(gòu)；政協(xié)調(diào)查組提出的街道層面建立調(diào)解組織以及人們普遍期望的更具有公信力的第三方調(diào)解機構(gòu)。事實上，單獨任何一方都很難解決業(yè)主與物業(yè)為代表的兩大社會群體沖突，因為它涉及我們最根本的管理體制。只有黨和政府出面牽頭，創(chuàng)建具有共治結(jié)構(gòu)、高于小區(qū)層面、更具公信力的第三方協(xié)調(diào)組織，才有可能真正實施公平對話、多方利益協(xié)調(diào)、減少社會矛盾和沖突，促進相關(guān)法律的修訂和制定、建構(gòu)和諧社會。
20世紀60年代，美國為解決城市貧困人口，以社區(qū)為單位展開消滅貧困的運動。公共基金向城市社區(qū)傾斜，城市資金、權(quán)力向社區(qū)流入，各級政府和社會組織對社區(qū)高度關(guān)注，使社區(qū)逐步擁有了對地區(qū)議員的選舉權(quán)，社區(qū)在政治體系中的地位日益提高。當(dāng)該項目結(jié)束時，美國聯(lián)邦政府已無法取消社區(qū)機構(gòu)以及它所擁有的種種權(quán)力，因為社區(qū)已經(jīng)成長為美國城市管理體制中不可缺少的一環(huán)。
20世紀80年代以來的經(jīng)濟全球化，讓西方福利國家政策受到前所未有的挑戰(zhàn)。以英國政府為首，城市管理開始轉(zhuǎn)向新自由主義，即國家政府向私營企業(yè)授權(quán)進行公共管理，也即所謂的“全面私有化”。但由于“大政府”與“大企業(yè)”的結(jié)合，并沒有從根本上解決公共服務(wù)、公共管理上的壟斷及由此帶來的效率低下，于是更廣泛的競爭、授權(quán)、合作伙伴關(guān)系、社會參與等新的治理方式提上議事日程。
90年代，特別是90年代中期以后，西方國家政府，特別是美國政府開始減少公共福利開支以應(yīng)對全球化造成的治理危機。在資金日益短缺的情況下，政府不得不借助民間力量，在促使城市持續(xù)發(fā)展過程中，逐漸扮演起發(fā)起者、組織者、協(xié)調(diào)者的主動角色。
請社區(qū)和市民共同參與城市可持續(xù)發(fā)展的研究和規(guī)劃，逐漸成為普遍認可的城市治理新舉措。自治的社區(qū)和市民開始作為重要的參與力量，展開了與“大政府”“大企業(yè)”的對話。例如，英國劍橋市1996年召開的開放式會議，第一次將地方社區(qū)的成員召集到一起，共同參加劍橋市可持續(xù)發(fā)展的城市會議。
世界性的社區(qū)發(fā)展熱潮，反映出信息化社會中城市政治關(guān)系的改變。社區(qū)已不再僅僅扮演解決貧困、犯罪、邊緣群體、社會福利等增強社會公平的角色，社區(qū)開始在政治領(lǐng)域發(fā)揮更廣泛更積極的作用。
二、中國社區(qū)建設(shè)歷程
1．政府是社區(qū)建設(shè)的第一推動力。自上世紀80年代民政部提出“社會福利社會辦”的理念之后，以傳統(tǒng)民政對象為目標、依*街道、居委會開展社區(qū)服務(wù)的活動在全國推廣開來。90年代，政府提出大力加強社區(qū)建設(shè)，青島、南京、上海等城市開始嘗試具有普遍意義的社區(qū)服務(wù)。1998年機構(gòu)改革，國務(wù)院明確賦予民政部“指導(dǎo)社區(qū)服務(wù)管理工作，推動社區(qū)建設(shè)”的職能。1999年民政部選擇了26個城區(qū)作為社區(qū)建設(shè)的實驗區(qū)，積極探索社區(qū)居民自治的思路和對策。2000年，中央發(fā)文提出社區(qū)建設(shè)的指導(dǎo)思想、基本原則、主要內(nèi)容和目標任務(wù)，并確定了由民政部牽頭，地方黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)，有關(guān)部門配合、居民和社會力量廣泛參與的社區(qū)建設(shè)工作體系。中國城市社區(qū)建設(shè)開始進入政府主導(dǎo)下全面推進的新階段。
2001年，社區(qū)建設(shè)的主題開始由社區(qū)服務(wù)轉(zhuǎn)向社區(qū)選舉、民主自治、組織建設(shè)、政府放權(quán)還權(quán)及各種體制創(chuàng)新。2002年，民政部確認了27個“社區(qū)建設(shè)示范市”，148個“社區(qū)建設(shè)示范區(qū)”，啟動了我國城市社區(qū)民主自治的進程。來自基層的制度創(chuàng)新和組織創(chuàng)新開始蓬勃發(fā)展起來，撼動、改變、重組著城市原有的科層管理體制。
2．居委會自治與社區(qū)管理體制出現(xiàn)變革。我國城市社區(qū)建設(shè)始于居委會變身。社區(qū)建設(shè)最具普遍意義的初始行動，是1998年沈陽市沈河區(qū)為代表的重新劃定社區(qū)規(guī)模，街道居委會更名為社區(qū)居委會。隨著發(fā)展變化，政府對居委會的組織定位，也由上世紀90年代中后期的“抓手”，變成了2005年“居民的頭”。
隨著社區(qū)建設(shè)的深入，“抓手”的提法帶來的不是居委會的自治，而是負擔(dān)過重。于是，為居委會減負提上了議事日程，而減負卻減出了體制改革。在社區(qū)出現(xiàn)了政府出資、任務(wù)上下兼顧、崗位專職、接受居民監(jiān)督的社區(qū)工作站，上下相通、左右相聯(lián)的數(shù)字化社區(qū)平臺。建立了社區(qū)準入制度，降低社區(qū)民間組織登記的門檻，建立起非正式社區(qū)民間組織的備案制度，政府開始向公益性、公共服務(wù)性的社區(qū)民間組織授權(quán)、購買服務(wù)、實施優(yōu)惠政策、給予資金扶持等，將政府的一些職能轉(zhuǎn)移給民間組織。與此同時，2003年以后，社區(qū)自治的制度性建設(shè)逐漸顯現(xiàn)出來，如建立社區(qū)議事會、決策聽證制度和政務(wù)評議制度，居委會設(shè)獨立賬戶，人大代表進行社區(qū)公示，舉辦社區(qū)論壇，設(shè)定社區(qū)接待日等，政府向社區(qū)撥款也逐漸明確化。
3．社區(qū)居民開始追求自治和政治參與。全球化的國際背景，體制改革，特別是住房制度改革的本土環(huán)境，誕生了由業(yè)主委員會為代表的新的利益群體———業(yè)主群體。它與物業(yè)公司為代表的原有組織、體制、機制、權(quán)力、政治話語權(quán)等產(chǎn)生出愈演愈烈的矛盾沖突。由業(yè)主而公民的維權(quán)活動此起彼伏，以獨立候選人身份自薦參選區(qū)人大代表的社區(qū)公民在2003年達到了高峰，僅北京市就有22名。兩大群體間矛盾沖突的加劇，使越來越多的政府組織、專業(yè)組織、社團組織、民間組織和社區(qū)居民卷入其中。
以社區(qū)為背景的公民維權(quán)活動、自薦參選人大代表的行為、業(yè)主狀告物業(yè)的訴訟等，不同程度地撼動著原有的法律、體制、機制、組織結(jié)構(gòu)、利益關(guān)系和政治參與方式，推動著執(zhí)政黨、人大代表、民主黨派、政府職能部門采取各種方式進入社區(qū)調(diào)研、服務(wù)，傾聽民意，述職并接受居民評議。單位代表之外的社區(qū)人大代表的需求已經(jīng)被提出來。
4．大社區(qū)治理平臺正在建構(gòu)。目前，我國的城市治理已經(jīng)由草根社區(qū)上升到基層政權(quán)層面。試點的街道辦事處正在轉(zhuǎn)變?yōu)樯舷孪嗤ā⒆笥蚁嗦?lián)、黨為核心、行政配合、群眾參與、條塊結(jié)合、以塊為主的大社區(qū)治理結(jié)構(gòu)。不論是執(zhí)政黨、民主黨派、人大代表、與生活密切相關(guān)的企業(yè)和機構(gòu)、政府職能部門，還是居民群眾、居委會、業(yè)主委員會、駐社區(qū)單位、社會組織和團體、NGO、社區(qū)民間組織、物業(yè)公司等，都開始在街道大社區(qū)這個治理平臺下，重新尋找著自己的位置。
建構(gòu)大社區(qū)治理平臺，首先要確立黨的核心地位。在實踐中，街道大社區(qū)新建的黨工委，其內(nèi)部由行政組織黨組、社區(qū)綜合黨委和居民區(qū)黨委共同構(gòu)成一種全覆蓋式的大黨建網(wǎng)，將分散的“兩新”黨員(即新經(jīng)濟和新社會組織黨員)、駐社區(qū)單位、政府行政力量和居民區(qū)黨員全部涵括進來，將分散的資源、信息、人才、權(quán)力整合起來，將個體的市民和條塊分割的組織與機構(gòu)聯(lián)系起來，通過對話、協(xié)商、共同承辦、多方參與等方式，共同建設(shè)社區(qū)。新黨工委作為一種最重要的連接紐帶，將大社區(qū)所有分散的力量整合起來，形成一種社區(qū)共治結(jié)構(gòu)。
其次，在新利益群體沖突頻現(xiàn)的領(lǐng)域，急需政府補位，引導(dǎo)創(chuàng)建具有共治結(jié)構(gòu)的利益協(xié)商組織。在社會實踐中已經(jīng)出現(xiàn)了業(yè)委會與居委會的互相滲透式協(xié)調(diào)辦法；市、區(qū)級業(yè)委會協(xié)會；由居委會、物業(yè)、小區(qū)居民三方或由業(yè)委會、居委會、物業(yè)三方構(gòu)成的三位一體共治結(jié)構(gòu)；政協(xié)調(diào)查組提出的街道層面建立調(diào)解組織以及人們普遍期望的更具有公信力的第三方調(diào)解機構(gòu)。事實上，單獨任何一方都很難解決業(yè)主與物業(yè)為代表的兩大社會群體沖突，因為它涉及我們最根本的管理體制。只有黨和政府出面牽頭，創(chuàng)建具有共治結(jié)構(gòu)、高于小區(qū)層面、更具公信力的第三方協(xié)調(diào)組織，才有可能真正實施公平對話、多方利益協(xié)調(diào)、減少社會矛盾和沖突，促進相關(guān)法律的修訂和制定、建構(gòu)和諧社會。
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