城市社區(qū)建設的宏觀視野
http://www.dcyhziu.cn 2007/5/22 源自:中華職工學習網(wǎng) 【字體：
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一、世界性的社區(qū)發(fā)展熱潮
20世紀60年代，美國為解決城市貧困人口，以社區(qū)為單位展開消滅貧困的運動。公共基金向城市社區(qū)傾斜，城市資金、權(quán)力向社區(qū)流入，各級政府和社會組織對社區(qū)高度關(guān)注，使社區(qū)逐步擁有了對地區(qū)議員的選舉權(quán)，社區(qū)在政治體系中的地位日益提高。當該項目結(jié)束時，美國聯(lián)邦政府已無法取消社區(qū)機構(gòu)以及它所擁有的種種權(quán)力，因為社區(qū)已經(jīng)成長為美國城市管理體制中不可缺少的一環(huán)。
20世紀80年代以來的經(jīng)濟全球化，讓西方福利國家政策受到前所未有的挑戰(zhàn)。以英國政府為首，城市管理開始轉(zhuǎn)向新自由主義，即國家政府向私營企業(yè)授權(quán)進行公共管理，也即所謂的“全面私有化”。但由于“大政府”與“大企業(yè)”的結(jié)合，并沒有從根本上解決公共服務、公共管理上的壟斷及由此帶來的效率低下，于是更廣泛的競爭、授權(quán)、合作伙伴關(guān)系、社會參與等新的治理方式提上議事日程。
90年代，特別是90年代中期以后，西方國家政府，特別是美國政府開始減少公共福利開支以應對全球化造成的治理危機。在資金日益短缺的情況下，政府不得不借助民間力量，在促使城市持續(xù)發(fā)展過程中，逐漸扮演起發(fā)起者、組織者、協(xié)調(diào)者的主動角色。
請社區(qū)和市民共同參與城市可持續(xù)發(fā)展的研究和規(guī)劃，逐漸成為普遍認可的城市治理新舉措。自治的社區(qū)和市民開始作為重要的參與力量，展開了與“大政府”“大企業(yè)”的對話。例如，英國劍橋市1996年召開的開放式會議，第一次將地方社區(qū)的成員召集到一起，共同參加劍橋市可持續(xù)發(fā)展的城市會議。
世界性的社區(qū)發(fā)展熱潮，反映出信息化社會中城市政治關(guān)系的改變。社區(qū)已不再僅僅扮演解決貧困、犯罪、邊緣群體、社會福利等增強社會公平的角色，社區(qū)開始在政治領域發(fā)揮更廣泛更積極的作用。
二、中國社區(qū)建設歷程
1．政府是社區(qū)建設的第一推動力。自上世紀80年代民政部提出“社會福利社會辦”的理念之后，以傳統(tǒng)民政對象為目標、依*街道、居委會開展社區(qū)服務的活動在全國推廣開來。90年代，政府提出大力加強社區(qū)建設，青島、南京、上海等城市開始嘗試具有普遍意義的社區(qū)服務。1998年機構(gòu)改革，國務院明確賦予民政部“指導社區(qū)服務管理工作，推動社區(qū)建設”的職能。1999年民政部選擇了26個城區(qū)作為社區(qū)建設的實驗區(qū)，積極探索社區(qū)居民自治的思路和對策。2000年，中央發(fā)文提出社區(qū)建設的指導思想、基本原則、主要內(nèi)容和目標任務，并確定了由民政部牽頭，地方黨委和政府領導，有關(guān)部門配合、居民和社會力量廣泛參與的社區(qū)建設工作體系。中國城市社區(qū)建設開始進入政府主導下全面推進的新階段。
2001年，社區(qū)建設的主題開始由社區(qū)服務轉(zhuǎn)向社區(qū)選舉、民主自治、組織建設、政府放權(quán)還權(quán)及各種體制創(chuàng)新。2002年，民政部確認了27個“社區(qū)建設示范市”，148個“社區(qū)建設示范區(qū)”，啟動了我國城市社區(qū)民主自治的進程。來自基層的制度創(chuàng)新和組織創(chuàng)新開始蓬勃發(fā)展起來，撼動、改變、重組著城市原有的科層管理體制。
2．居委會自治與社區(qū)管理體制出現(xiàn)變革。我國城市社區(qū)建設始于居委會變身。社區(qū)建設最具普遍意義的初始行動，是1998年沈陽市沈河區(qū)為代表的重新劃定社區(qū)規(guī)模，街道居委會更名為社區(qū)居委會。隨著發(fā)展變化，政府對居委會的組織定位，也由上世紀90年代中后期的“抓手”，變成了2005年“居民的頭”。
隨著社區(qū)建設的深入，“抓手”的提法帶來的不是居委會的自治，而是負擔過重。于是，為居委會減負提上了議事日程，而減負卻減出了體制改革。在社區(qū)出現(xiàn)了政府出資、任務上下兼顧、崗位專職、接受居民監(jiān)督的社區(qū)工作站，上下相通、左右相聯(lián)的數(shù)字化社區(qū)平臺。建立了社區(qū)準入制度，降低社區(qū)民間組織登記的門檻，建立起非正式社區(qū)民間組織的備案制度，政府開始向公益性、公共服務性的社區(qū)民間組織授權(quán)、購買服務、實施優(yōu)惠政策、給予資金扶持等，將政府的一些職能轉(zhuǎn)移給民間組織。與此同時，2003年以后，社區(qū)自治的制度性建設逐漸顯現(xiàn)出來，如建立社區(qū)議事會、決策聽證制度和政務評議制度，居委會設獨立賬戶，人大代表進行社區(qū)公示，舉辦社區(qū)論壇，設定社區(qū)接待日等，政府向社區(qū)撥款也逐漸明確化。
3．社區(qū)居民開始追求自治和政治參與。全球化的國際背景，體制改革，特別是住房制度改革的本土環(huán)境，誕生了由業(yè)主委員會為代表的新的利益群體———業(yè)主群體。它與物業(yè)公司為代表的原有組織、體制、機制、權(quán)力、政治話語權(quán)等產(chǎn)生出愈演愈烈的矛盾沖突。由業(yè)主而公民的維權(quán)活動此起彼伏，以獨立候選人身份自薦參選區(qū)人大代表的社區(qū)公民在2003年達到了高峰，僅北京市就有22名。兩大群體間矛盾沖突的加劇，使越來越多的政府組織、專業(yè)組織、社團組織、民間組織和社區(qū)居民卷入其中。
以社區(qū)為背景的公民維權(quán)活動、自薦參選人大代表的行為、業(yè)主狀告物業(yè)的訴訟等，不同程度地撼動著原有的法律、體制、機制、組織結(jié)構(gòu)、利益關(guān)系和政治參與方式，推動著執(zhí)政黨、人大代表、民主黨派、政府職能部門采取各種方式進入社區(qū)調(diào)研、服務，傾聽民意，述職并接受居民評議。單位代表之外的社區(qū)人大代表的需求已經(jīng)被提出來。
4．大社區(qū)治理平臺正在建構(gòu)。目前，我國的城市治理已經(jīng)由草根社區(qū)上升到基層政權(quán)層面。試點的街道辦事處正在轉(zhuǎn)變?yōu)樯舷孪嗤ā⒆笥蚁嗦?lián)、黨為核心、行政配合、群眾參與、條塊結(jié)合、以塊為主的大社區(qū)治理結(jié)構(gòu)。不論是執(zhí)政黨、民主黨派、人大代表、與生活密切相關(guān)的企業(yè)和機構(gòu)、政府職能部門，還是居民群眾、居委會、業(yè)主委員會、駐社區(qū)單位、社會組織和團體、NGO、社區(qū)民間組織、物業(yè)公司等，都開始在街道大社區(qū)這個治理平臺下，重新尋找著自己的位置。
建構(gòu)大社區(qū)治理平臺，首先要確立黨的核心地位。在實踐中，街道大社區(qū)新建的黨工委，其內(nèi)部由行政組織黨組、社區(qū)綜合黨委和居民區(qū)黨委共同構(gòu)成一種全覆蓋式的大黨建網(wǎng)，將分散的“兩新”黨員(即新經(jīng)濟和新社會組織黨員)、駐社區(qū)單位、政府行政力量和居民區(qū)黨員全部涵括進來，將分散的資源、信息、人才、權(quán)力整合起來，將個體的市民和條塊分割的組織與機構(gòu)聯(lián)系起來，通過對話、協(xié)商、共同承辦、多方參與等方式，共同建設社區(qū)。新黨工委作為一種最重要的連接紐帶，將大社區(qū)所有分散的力量整合起來，形成一種社區(qū)共治結(jié)構(gòu)。
其次，在新利益群體沖突頻現(xiàn)的領域，急需政府補位，引導創(chuàng)建具有共治結(jié)構(gòu)的利益協(xié)商組織。在社會實踐中已經(jīng)出現(xiàn)了業(yè)委會與居委會的互相滲透式協(xié)調(diào)辦法；市、區(qū)級業(yè)委會協(xié)會；由居委會、物業(yè)、小區(qū)居民三方或由業(yè)委會、居委會、物業(yè)三方構(gòu)成的三位一體共治結(jié)構(gòu)；政協(xié)調(diào)查組提出的街道層面建立調(diào)解組織以及人們普遍期望的更具有公信力的第三方調(diào)解機構(gòu)。事實上，單獨任何一方都很難解決業(yè)主與物業(yè)為代表的兩大社會群體沖突，因為它涉及我們最根本的管理體制。只有黨和政府出面牽頭，創(chuàng)建具有共治結(jié)構(gòu)、高于小區(qū)層面、更具公信力的第三方協(xié)調(diào)組織，才有可能真正實施公平對話、多方利益協(xié)調(diào)、減少社會矛盾和沖突，促進相關(guān)法律的修訂和制定、建構(gòu)和諧社會。
20世紀60年代，美國為解決城市貧困人口，以社區(qū)為單位展開消滅貧困的運動。公共基金向城市社區(qū)傾斜，城市資金、權(quán)力向社區(qū)流入，各級政府和社會組織對社區(qū)高度關(guān)注，使社區(qū)逐步擁有了對地區(qū)議員的選舉權(quán)，社區(qū)在政治體系中的地位日益提高。當該項目結(jié)束時，美國聯(lián)邦政府已無法取消社區(qū)機構(gòu)以及它所擁有的種種權(quán)力，因為社區(qū)已經(jīng)成長為美國城市管理體制中不可缺少的一環(huán)。
20世紀80年代以來的經(jīng)濟全球化，讓西方福利國家政策受到前所未有的挑戰(zhàn)。以英國政府為首，城市管理開始轉(zhuǎn)向新自由主義，即國家政府向私營企業(yè)授權(quán)進行公共管理，也即所謂的“全面私有化”。但由于“大政府”與“大企業(yè)”的結(jié)合，并沒有從根本上解決公共服務、公共管理上的壟斷及由此帶來的效率低下，于是更廣泛的競爭、授權(quán)、合作伙伴關(guān)系、社會參與等新的治理方式提上議事日程。
90年代，特別是90年代中期以后，西方國家政府，特別是美國政府開始減少公共福利開支以應對全球化造成的治理危機。在資金日益短缺的情況下，政府不得不借助民間力量，在促使城市持續(xù)發(fā)展過程中，逐漸扮演起發(fā)起者、組織者、協(xié)調(diào)者的主動角色。
請社區(qū)和市民共同參與城市可持續(xù)發(fā)展的研究和規(guī)劃，逐漸成為普遍認可的城市治理新舉措。自治的社區(qū)和市民開始作為重要的參與力量，展開了與“大政府”“大企業(yè)”的對話。例如，英國劍橋市1996年召開的開放式會議，第一次將地方社區(qū)的成員召集到一起，共同參加劍橋市可持續(xù)發(fā)展的城市會議。
世界性的社區(qū)發(fā)展熱潮，反映出信息化社會中城市政治關(guān)系的改變。社區(qū)已不再僅僅扮演解決貧困、犯罪、邊緣群體、社會福利等增強社會公平的角色，社區(qū)開始在政治領域發(fā)揮更廣泛更積極的作用。
二、中國社區(qū)建設歷程
1．政府是社區(qū)建設的第一推動力。自上世紀80年代民政部提出“社會福利社會辦”的理念之后，以傳統(tǒng)民政對象為目標、依*街道、居委會開展社區(qū)服務的活動在全國推廣開來。90年代，政府提出大力加強社區(qū)建設，青島、南京、上海等城市開始嘗試具有普遍意義的社區(qū)服務。1998年機構(gòu)改革，國務院明確賦予民政部“指導社區(qū)服務管理工作，推動社區(qū)建設”的職能。1999年民政部選擇了26個城區(qū)作為社區(qū)建設的實驗區(qū)，積極探索社區(qū)居民自治的思路和對策。2000年，中央發(fā)文提出社區(qū)建設的指導思想、基本原則、主要內(nèi)容和目標任務，并確定了由民政部牽頭，地方黨委和政府領導，有關(guān)部門配合、居民和社會力量廣泛參與的社區(qū)建設工作體系。中國城市社區(qū)建設開始進入政府主導下全面推進的新階段。
2001年，社區(qū)建設的主題開始由社區(qū)服務轉(zhuǎn)向社區(qū)選舉、民主自治、組織建設、政府放權(quán)還權(quán)及各種體制創(chuàng)新。2002年，民政部確認了27個“社區(qū)建設示范市”，148個“社區(qū)建設示范區(qū)”，啟動了我國城市社區(qū)民主自治的進程。來自基層的制度創(chuàng)新和組織創(chuàng)新開始蓬勃發(fā)展起來，撼動、改變、重組著城市原有的科層管理體制。
2．居委會自治與社區(qū)管理體制出現(xiàn)變革。我國城市社區(qū)建設始于居委會變身。社區(qū)建設最具普遍意義的初始行動，是1998年沈陽市沈河區(qū)為代表的重新劃定社區(qū)規(guī)模，街道居委會更名為社區(qū)居委會。隨著發(fā)展變化，政府對居委會的組織定位，也由上世紀90年代中后期的“抓手”，變成了2005年“居民的頭”。
隨著社區(qū)建設的深入，“抓手”的提法帶來的不是居委會的自治，而是負擔過重。于是，為居委會減負提上了議事日程，而減負卻減出了體制改革。在社區(qū)出現(xiàn)了政府出資、任務上下兼顧、崗位專職、接受居民監(jiān)督的社區(qū)工作站，上下相通、左右相聯(lián)的數(shù)字化社區(qū)平臺。建立了社區(qū)準入制度，降低社區(qū)民間組織登記的門檻，建立起非正式社區(qū)民間組織的備案制度，政府開始向公益性、公共服務性的社區(qū)民間組織授權(quán)、購買服務、實施優(yōu)惠政策、給予資金扶持等，將政府的一些職能轉(zhuǎn)移給民間組織。與此同時，2003年以后，社區(qū)自治的制度性建設逐漸顯現(xiàn)出來，如建立社區(qū)議事會、決策聽證制度和政務評議制度，居委會設獨立賬戶，人大代表進行社區(qū)公示，舉辦社區(qū)論壇，設定社區(qū)接待日等，政府向社區(qū)撥款也逐漸明確化。
3．社區(qū)居民開始追求自治和政治參與。全球化的國際背景，體制改革，特別是住房制度改革的本土環(huán)境，誕生了由業(yè)主委員會為代表的新的利益群體———業(yè)主群體。它與物業(yè)公司為代表的原有組織、體制、機制、權(quán)力、政治話語權(quán)等產(chǎn)生出愈演愈烈的矛盾沖突。由業(yè)主而公民的維權(quán)活動此起彼伏，以獨立候選人身份自薦參選區(qū)人大代表的社區(qū)公民在2003年達到了高峰，僅北京市就有22名。兩大群體間矛盾沖突的加劇，使越來越多的政府組織、專業(yè)組織、社團組織、民間組織和社區(qū)居民卷入其中。
以社區(qū)為背景的公民維權(quán)活動、自薦參選人大代表的行為、業(yè)主狀告物業(yè)的訴訟等，不同程度地撼動著原有的法律、體制、機制、組織結(jié)構(gòu)、利益關(guān)系和政治參與方式，推動著執(zhí)政黨、人大代表、民主黨派、政府職能部門采取各種方式進入社區(qū)調(diào)研、服務，傾聽民意，述職并接受居民評議。單位代表之外的社區(qū)人大代表的需求已經(jīng)被提出來。
4．大社區(qū)治理平臺正在建構(gòu)。目前，我國的城市治理已經(jīng)由草根社區(qū)上升到基層政權(quán)層面。試點的街道辦事處正在轉(zhuǎn)變?yōu)樯舷孪嗤ā⒆笥蚁嗦?lián)、黨為核心、行政配合、群眾參與、條塊結(jié)合、以塊為主的大社區(qū)治理結(jié)構(gòu)。不論是執(zhí)政黨、民主黨派、人大代表、與生活密切相關(guān)的企業(yè)和機構(gòu)、政府職能部門，還是居民群眾、居委會、業(yè)主委員會、駐社區(qū)單位、社會組織和團體、NGO、社區(qū)民間組織、物業(yè)公司等，都開始在街道大社區(qū)這個治理平臺下，重新尋找著自己的位置。
建構(gòu)大社區(qū)治理平臺，首先要確立黨的核心地位。在實踐中，街道大社區(qū)新建的黨工委，其內(nèi)部由行政組織黨組、社區(qū)綜合黨委和居民區(qū)黨委共同構(gòu)成一種全覆蓋式的大黨建網(wǎng)，將分散的“兩新”黨員(即新經(jīng)濟和新社會組織黨員)、駐社區(qū)單位、政府行政力量和居民區(qū)黨員全部涵括進來，將分散的資源、信息、人才、權(quán)力整合起來，將個體的市民和條塊分割的組織與機構(gòu)聯(lián)系起來，通過對話、協(xié)商、共同承辦、多方參與等方式，共同建設社區(qū)。新黨工委作為一種最重要的連接紐帶，將大社區(qū)所有分散的力量整合起來，形成一種社區(qū)共治結(jié)構(gòu)。
其次，在新利益群體沖突頻現(xiàn)的領域，急需政府補位，引導創(chuàng)建具有共治結(jié)構(gòu)的利益協(xié)商組織。在社會實踐中已經(jīng)出現(xiàn)了業(yè)委會與居委會的互相滲透式協(xié)調(diào)辦法；市、區(qū)級業(yè)委會協(xié)會；由居委會、物業(yè)、小區(qū)居民三方或由業(yè)委會、居委會、物業(yè)三方構(gòu)成的三位一體共治結(jié)構(gòu)；政協(xié)調(diào)查組提出的街道層面建立調(diào)解組織以及人們普遍期望的更具有公信力的第三方調(diào)解機構(gòu)。事實上，單獨任何一方都很難解決業(yè)主與物業(yè)為代表的兩大社會群體沖突，因為它涉及我們最根本的管理體制。只有黨和政府出面牽頭，創(chuàng)建具有共治結(jié)構(gòu)、高于小區(qū)層面、更具公信力的第三方協(xié)調(diào)組織，才有可能真正實施公平對話、多方利益協(xié)調(diào)、減少社會矛盾和沖突，促進相關(guān)法律的修訂和制定、建構(gòu)和諧社會。
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