城市社區建設的宏觀視野
http://www.dcyhziu.cn 2007/5/22 源自:中華職工學習網 【字體：
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一、世界性的社區發展熱潮
20世紀60年代，美國為解決城市貧困人口，以社區為單位展開消滅貧困的運動。公共基金向城市社區傾斜，城市資金、權力向社區流入，各級政府和社會組織對社區高度關注，使社區逐步擁有了對地區議員的選舉權，社區在政治體系中的地位日益提高。當該項目結束時，美國聯邦政府已無法取消社區機構以及它所擁有的種種權力，因為社區已經成長為美國城市管理體制中不可缺少的一環。
20世紀80年代以來的經濟全球化，讓西方福利國家政策受到前所未有的挑戰。以英國政府為首，城市管理開始轉向新自由主義，即國家政府向私營企業授權進行公共管理，也即所謂的“全面私有化”。但由于“大政府”與“大企業”的結合，并沒有從根本上解決公共服務、公共管理上的壟斷及由此帶來的效率低下，于是更廣泛的競爭、授權、合作伙伴關系、社會參與等新的治理方式提上議事日程。
90年代，特別是90年代中期以后，西方國家政府，特別是美國政府開始減少公共福利開支以應對全球化造成的治理危機。在資金日益短缺的情況下，政府不得不借助民間力量，在促使城市持續發展過程中，逐漸扮演起發起者、組織者、協調者的主動角色。
請社區和市民共同參與城市可持續發展的研究和規劃，逐漸成為普遍認可的城市治理新舉措。自治的社區和市民開始作為重要的參與力量，展開了與“大政府”“大企業”的對話。例如，英國劍橋市1996年召開的開放式會議，第一次將地方社區的成員召集到一起，共同參加劍橋市可持續發展的城市會議。
世界性的社區發展熱潮，反映出信息化社會中城市政治關系的改變。社區已不再僅僅扮演解決貧困、犯罪、邊緣群體、社會福利等增強社會公平的角色，社區開始在政治領域發揮更廣泛更積極的作用。
二、中國社區建設歷程
1．政府是社區建設的第一推動力。自上世紀80年代民政部提出“社會福利社會辦”的理念之后，以傳統民政對象為目標、依*街道、居委會開展社區服務的活動在全國推廣開來。90年代，政府提出大力加強社區建設，青島、南京、上海等城市開始嘗試具有普遍意義的社區服務。1998年機構改革，國務院明確賦予民政部“指導社區服務管理工作，推動社區建設”的職能。1999年民政部選擇了26個城區作為社區建設的實驗區，積極探索社區居民自治的思路和對策。2000年，中央發文提出社區建設的指導思想、基本原則、主要內容和目標任務，并確定了由民政部牽頭，地方黨委和政府領導，有關部門配合、居民和社會力量廣泛參與的社區建設工作體系。中國城市社區建設開始進入政府主導下全面推進的新階段。
2001年，社區建設的主題開始由社區服務轉向社區選舉、民主自治、組織建設、政府放權還權及各種體制創新。2002年，民政部確認了27個“社區建設示范市”，148個“社區建設示范區”，啟動了我國城市社區民主自治的進程。來自基層的制度創新和組織創新開始蓬勃發展起來，撼動、改變、重組著城市原有的科層管理體制。
2．居委會自治與社區管理體制出現變革。我國城市社區建設始于居委會變身。社區建設最具普遍意義的初始行動，是1998年沈陽市沈河區為代表的重新劃定社區規模，街道居委會更名為社區居委會。隨著發展變化，政府對居委會的組織定位，也由上世紀90年代中后期的“抓手”，變成了2005年“居民的頭”。
隨著社區建設的深入，“抓手”的提法帶來的不是居委會的自治，而是負擔過重。于是，為居委會減負提上了議事日程，而減負卻減出了體制改革。在社區出現了政府出資、任務上下兼顧、崗位專職、接受居民監督的社區工作站，上下相通、左右相聯的數字化社區平臺。建立了社區準入制度，降低社區民間組織登記的門檻，建立起非正式社區民間組織的備案制度，政府開始向公益性、公共服務性的社區民間組織授權、購買服務、實施優惠政策、給予資金扶持等，將政府的一些職能轉移給民間組織。與此同時，2003年以后，社區自治的制度性建設逐漸顯現出來，如建立社區議事會、決策聽證制度和政務評議制度，居委會設獨立賬戶，人大代表進行社區公示，舉辦社區論壇，設定社區接待日等，政府向社區撥款也逐漸明確化。
3．社區居民開始追求自治和政治參與。全球化的國際背景，體制改革，特別是住房制度改革的本土環境，誕生了由業主委員會為代表的新的利益群體———業主群體。它與物業公司為代表的原有組織、體制、機制、權力、政治話語權等產生出愈演愈烈的矛盾沖突。由業主而公民的維權活動此起彼伏，以獨立候選人身份自薦參選區人大代表的社區公民在2003年達到了高峰，僅北京市就有22名。兩大群體間矛盾沖突的加劇，使越來越多的政府組織、專業組織、社團組織、民間組織和社區居民卷入其中。
以社區為背景的公民維權活動、自薦參選人大代表的行為、業主狀告物業的訴訟等，不同程度地撼動著原有的法律、體制、機制、組織結構、利益關系和政治參與方式，推動著執政黨、人大代表、民主黨派、政府職能部門采取各種方式進入社區調研、服務，傾聽民意，述職并接受居民評議。單位代表之外的社區人大代表的需求已經被提出來。
4．大社區治理平臺正在建構。目前，我國的城市治理已經由草根社區上升到基層政權層面。試點的街道辦事處正在轉變為上下相通、左右相聯、黨為核心、行政配合、群眾參與、條塊結合、以塊為主的大社區治理結構。不論是執政黨、民主黨派、人大代表、與生活密切相關的企業和機構、政府職能部門，還是居民群眾、居委會、業主委員會、駐社區單位、社會組織和團體、NGO、社區民間組織、物業公司等，都開始在街道大社區這個治理平臺下，重新尋找著自己的位置。
建構大社區治理平臺，首先要確立黨的核心地位。在實踐中，街道大社區新建的黨工委，其內部由行政組織黨組、社區綜合黨委和居民區黨委共同構成一種全覆蓋式的大黨建網，將分散的“兩新”黨員(即新經濟和新社會組織黨員)、駐社區單位、政府行政力量和居民區黨員全部涵括進來，將分散的資源、信息、人才、權力整合起來，將個體的市民和條塊分割的組織與機構聯系起來，通過對話、協商、共同承辦、多方參與等方式，共同建設社區。新黨工委作為一種最重要的連接紐帶，將大社區所有分散的力量整合起來，形成一種社區共治結構。
其次，在新利益群體沖突頻現的領域，急需政府補位，引導創建具有共治結構的利益協商組織。在社會實踐中已經出現了業委會與居委會的互相滲透式協調辦法；市、區級業委會協會；由居委會、物業、小區居民三方或由業委會、居委會、物業三方構成的三位一體共治結構；政協調查組提出的街道層面建立調解組織以及人們普遍期望的更具有公信力的第三方調解機構。事實上，單獨任何一方都很難解決業主與物業為代表的兩大社會群體沖突，因為它涉及我們最根本的管理體制。只有黨和政府出面牽頭，創建具有共治結構、高于小區層面、更具公信力的第三方協調組織，才有可能真正實施公平對話、多方利益協調、減少社會矛盾和沖突，促進相關法律的修訂和制定、建構和諧社會。
20世紀60年代，美國為解決城市貧困人口，以社區為單位展開消滅貧困的運動。公共基金向城市社區傾斜，城市資金、權力向社區流入，各級政府和社會組織對社區高度關注，使社區逐步擁有了對地區議員的選舉權，社區在政治體系中的地位日益提高。當該項目結束時，美國聯邦政府已無法取消社區機構以及它所擁有的種種權力，因為社區已經成長為美國城市管理體制中不可缺少的一環。
20世紀80年代以來的經濟全球化，讓西方福利國家政策受到前所未有的挑戰。以英國政府為首，城市管理開始轉向新自由主義，即國家政府向私營企業授權進行公共管理，也即所謂的“全面私有化”。但由于“大政府”與“大企業”的結合，并沒有從根本上解決公共服務、公共管理上的壟斷及由此帶來的效率低下，于是更廣泛的競爭、授權、合作伙伴關系、社會參與等新的治理方式提上議事日程。
90年代，特別是90年代中期以后，西方國家政府，特別是美國政府開始減少公共福利開支以應對全球化造成的治理危機。在資金日益短缺的情況下，政府不得不借助民間力量，在促使城市持續發展過程中，逐漸扮演起發起者、組織者、協調者的主動角色。
請社區和市民共同參與城市可持續發展的研究和規劃，逐漸成為普遍認可的城市治理新舉措。自治的社區和市民開始作為重要的參與力量，展開了與“大政府”“大企業”的對話。例如，英國劍橋市1996年召開的開放式會議，第一次將地方社區的成員召集到一起，共同參加劍橋市可持續發展的城市會議。
世界性的社區發展熱潮，反映出信息化社會中城市政治關系的改變。社區已不再僅僅扮演解決貧困、犯罪、邊緣群體、社會福利等增強社會公平的角色，社區開始在政治領域發揮更廣泛更積極的作用。
二、中國社區建設歷程
1．政府是社區建設的第一推動力。自上世紀80年代民政部提出“社會福利社會辦”的理念之后，以傳統民政對象為目標、依*街道、居委會開展社區服務的活動在全國推廣開來。90年代，政府提出大力加強社區建設，青島、南京、上海等城市開始嘗試具有普遍意義的社區服務。1998年機構改革，國務院明確賦予民政部“指導社區服務管理工作，推動社區建設”的職能。1999年民政部選擇了26個城區作為社區建設的實驗區，積極探索社區居民自治的思路和對策。2000年，中央發文提出社區建設的指導思想、基本原則、主要內容和目標任務，并確定了由民政部牽頭，地方黨委和政府領導，有關部門配合、居民和社會力量廣泛參與的社區建設工作體系。中國城市社區建設開始進入政府主導下全面推進的新階段。
2001年，社區建設的主題開始由社區服務轉向社區選舉、民主自治、組織建設、政府放權還權及各種體制創新。2002年，民政部確認了27個“社區建設示范市”，148個“社區建設示范區”，啟動了我國城市社區民主自治的進程。來自基層的制度創新和組織創新開始蓬勃發展起來，撼動、改變、重組著城市原有的科層管理體制。
2．居委會自治與社區管理體制出現變革。我國城市社區建設始于居委會變身。社區建設最具普遍意義的初始行動，是1998年沈陽市沈河區為代表的重新劃定社區規模，街道居委會更名為社區居委會。隨著發展變化，政府對居委會的組織定位，也由上世紀90年代中后期的“抓手”，變成了2005年“居民的頭”。
隨著社區建設的深入，“抓手”的提法帶來的不是居委會的自治，而是負擔過重。于是，為居委會減負提上了議事日程，而減負卻減出了體制改革。在社區出現了政府出資、任務上下兼顧、崗位專職、接受居民監督的社區工作站，上下相通、左右相聯的數字化社區平臺。建立了社區準入制度，降低社區民間組織登記的門檻，建立起非正式社區民間組織的備案制度，政府開始向公益性、公共服務性的社區民間組織授權、購買服務、實施優惠政策、給予資金扶持等，將政府的一些職能轉移給民間組織。與此同時，2003年以后，社區自治的制度性建設逐漸顯現出來，如建立社區議事會、決策聽證制度和政務評議制度，居委會設獨立賬戶，人大代表進行社區公示，舉辦社區論壇，設定社區接待日等，政府向社區撥款也逐漸明確化。
3．社區居民開始追求自治和政治參與。全球化的國際背景，體制改革，特別是住房制度改革的本土環境，誕生了由業主委員會為代表的新的利益群體———業主群體。它與物業公司為代表的原有組織、體制、機制、權力、政治話語權等產生出愈演愈烈的矛盾沖突。由業主而公民的維權活動此起彼伏，以獨立候選人身份自薦參選區人大代表的社區公民在2003年達到了高峰，僅北京市就有22名。兩大群體間矛盾沖突的加劇，使越來越多的政府組織、專業組織、社團組織、民間組織和社區居民卷入其中。
以社區為背景的公民維權活動、自薦參選人大代表的行為、業主狀告物業的訴訟等，不同程度地撼動著原有的法律、體制、機制、組織結構、利益關系和政治參與方式，推動著執政黨、人大代表、民主黨派、政府職能部門采取各種方式進入社區調研、服務，傾聽民意，述職并接受居民評議。單位代表之外的社區人大代表的需求已經被提出來。
4．大社區治理平臺正在建構。目前，我國的城市治理已經由草根社區上升到基層政權層面。試點的街道辦事處正在轉變為上下相通、左右相聯、黨為核心、行政配合、群眾參與、條塊結合、以塊為主的大社區治理結構。不論是執政黨、民主黨派、人大代表、與生活密切相關的企業和機構、政府職能部門，還是居民群眾、居委會、業主委員會、駐社區單位、社會組織和團體、NGO、社區民間組織、物業公司等，都開始在街道大社區這個治理平臺下，重新尋找著自己的位置。
建構大社區治理平臺，首先要確立黨的核心地位。在實踐中，街道大社區新建的黨工委，其內部由行政組織黨組、社區綜合黨委和居民區黨委共同構成一種全覆蓋式的大黨建網，將分散的“兩新”黨員(即新經濟和新社會組織黨員)、駐社區單位、政府行政力量和居民區黨員全部涵括進來，將分散的資源、信息、人才、權力整合起來，將個體的市民和條塊分割的組織與機構聯系起來，通過對話、協商、共同承辦、多方參與等方式，共同建設社區。新黨工委作為一種最重要的連接紐帶，將大社區所有分散的力量整合起來，形成一種社區共治結構。
其次，在新利益群體沖突頻現的領域，急需政府補位，引導創建具有共治結構的利益協商組織。在社會實踐中已經出現了業委會與居委會的互相滲透式協調辦法；市、區級業委會協會；由居委會、物業、小區居民三方或由業委會、居委會、物業三方構成的三位一體共治結構；政協調查組提出的街道層面建立調解組織以及人們普遍期望的更具有公信力的第三方調解機構。事實上，單獨任何一方都很難解決業主與物業為代表的兩大社會群體沖突，因為它涉及我們最根本的管理體制。只有黨和政府出面牽頭，創建具有共治結構、高于小區層面、更具公信力的第三方協調組織，才有可能真正實施公平對話、多方利益協調、減少社會矛盾和沖突，促進相關法律的修訂和制定、建構和諧社會。
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