正確認(rèn)識(shí)“農(nóng)村絕對(duì)貧困人口”與“農(nóng)村低保對(duì)象”

中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見(jiàn)》（中發(fā)[2007]1號(hào)）明確提出：在全國(guó)范圍建立農(nóng)村最低生活保障制度，各地應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)力狀況，確定低保對(duì)象范圍、標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)已建立制度的地區(qū)完善制度，支持未建立制度的地區(qū)建立制度，中央財(cái)政對(duì)財(cái)政困難地區(qū)給予適當(dāng)補(bǔ)助。這一文件的出臺(tái)，標(biāo)志著農(nóng)村最低生活保障制度（簡(jiǎn)稱“農(nóng)村低保制度”）正式納入國(guó)家社會(huì)保障戰(zhàn)略框架，并強(qiáng)力推向全國(guó)。可以預(yù)見(jiàn)，隨著中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度的加大和地方政府貫徹中央精神的熱情高漲，長(zhǎng)期困撓我國(guó)農(nóng)村低保制度全面建立的“資金瓶頸”將會(huì)有實(shí)質(zhì)突破，農(nóng)村低保人數(shù)可能會(huì)明顯增加。在此背景下，準(zhǔn)確估計(jì)我國(guó)農(nóng)村低保對(duì)象的潛在規(guī)模，不僅有助于地方各級(jí)民政部門規(guī)劃和落實(shí)該項(xiàng)制度，也有利于我國(guó)減貧資源的整合和減貧戰(zhàn)略的制定。
　　農(nóng)村低保制度作為農(nóng)民生計(jì)維持最后的“收入安全網(wǎng)”，對(duì)象的確定無(wú)疑應(yīng)基于現(xiàn)行農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)。換言之，農(nóng)村低保對(duì)象主要是農(nóng)村絕對(duì)貧困人口。然問(wèn)題是，由于統(tǒng)計(jì)方法和計(jì)算口徑的差異，政府各涉貧職能部門目前掌握的農(nóng)村絕對(duì)貧困人口數(shù)字不一，至今未形成一個(gè)普遍認(rèn)可的全國(guó)性數(shù)據(jù)。如，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2005年農(nóng)村貧困監(jiān)測(cè)結(jié)果顯示，我國(guó)農(nóng)村貧困人口共計(jì)6432萬(wàn)，其中絕對(duì)貧困人口2365萬(wàn)；國(guó)家扶貧辦基本認(rèn)可國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，但系統(tǒng)內(nèi)匯總的工作對(duì)象卻有上億人；根據(jù)國(guó)家民政部最新公布的數(shù)據(jù)，截至2007年1月，全國(guó)農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)人數(shù)為2716.5萬(wàn)，其中農(nóng)村低保人數(shù)1610.1萬(wàn)，農(nóng)村特困救濟(jì)人數(shù)612萬(wàn)，農(nóng)村五保供養(yǎng)人數(shù)494.4萬(wàn)。也正因如此，各地民政部門在規(guī)劃和落實(shí)農(nóng)村低保制度時(shí)，迫切希望解決的棘手難題是：當(dāng)?shù)鼐烤褂卸嗌俎r(nóng)村絕對(duì)貧困人口？農(nóng)村絕對(duì)貧困人口究竟以哪個(gè)部門的數(shù)據(jù)為準(zhǔn)？在當(dāng)前農(nóng)村低保對(duì)象和農(nóng)村特困救濟(jì)對(duì)象之和已接近政府公布的農(nóng)村絕對(duì)貧困人口的情況下，如何正確認(rèn)識(shí)我國(guó)的“農(nóng)村絕對(duì)貧困人口”和“農(nóng)村低保對(duì)象”？

　　農(nóng)村低保對(duì)象與農(nóng)村絕對(duì)貧困人口不是同一人群

　　農(nóng)村低保對(duì)象與農(nóng)村絕對(duì)貧困人口的數(shù)量，與部門設(shè)定的貧困標(biāo)準(zhǔn)密切關(guān)聯(lián)。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的農(nóng)村絕對(duì)貧困人口，依據(jù)的是農(nóng)村絕對(duì)貧困線（2005年為人均年收入低于683元），且全國(guó)統(tǒng)一。而國(guó)家民政部匯總的農(nóng)村低保對(duì)象，認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)是各縣（市、區(qū)）政府制定的低保標(biāo)準(zhǔn)。
　　為弄清農(nóng)村低保對(duì)象的內(nèi)部構(gòu)成，我們利用民政部網(wǎng)站最新公布的2006年第3季度民政事業(yè)統(tǒng)計(jì)數(shù)字和各縣、市、區(qū)政府制定的社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分析。
　　首先，根據(jù)民政事業(yè)統(tǒng)計(jì)資料，可計(jì)算出全國(guó)有多少人已享受農(nóng)村低保待遇。在公布的統(tǒng)計(jì)資料中，與農(nóng)村低保人口有關(guān)的分項(xiàng)人群有三類，即農(nóng)村低保對(duì)象、農(nóng)村特困救濟(jì)對(duì)象和農(nóng)村五保供養(yǎng)對(duì)象。前者無(wú)需多言，后兩者則應(yīng)謹(jǐn)慎權(quán)衡。由于農(nóng)村特困戶救助實(shí)質(zhì)是未建立農(nóng)村低保制度的地區(qū)設(shè)立的過(guò)渡性質(zhì)的制度，待其轉(zhuǎn)制后，農(nóng)村特困救濟(jì)對(duì)象絕大部分會(huì)成為低保對(duì)象，故農(nóng)村低保人口應(yīng)把這部分潛在人員計(jì)入。而農(nóng)村五保供養(yǎng)對(duì)象多數(shù)實(shí)際在享受農(nóng)村低保和特困救助待遇，為了避免數(shù)據(jù)重復(fù)，在此忽略不計(jì)。依此計(jì)算，截至2006年第3季度，全國(guó)共有1939.1萬(wàn)農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)對(duì)象，其中農(nóng)村特困救濟(jì)對(duì)象717萬(wàn)。
　　其次，根據(jù)各縣（市、區(qū)）政府制定的社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)，可計(jì)算出農(nóng)村低保對(duì)象中有多少人仍處于絕對(duì)貧困人口行列。具體方法是：把全國(guó)各涉農(nóng)縣（市、區(qū)）社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)輸入到SPSS12.0軟件中，運(yùn)用頻率分析，可獲得各縣（市、區(qū)）農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)村特困救助標(biāo)準(zhǔn)的頻次分布，然后依據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的絕對(duì)貧困和低收入人口標(biāo)準(zhǔn)，分別計(jì)算出兩類人群救助標(biāo)準(zhǔn)有多大比例低于683元，有多大比例處于683-994元之間，有多大比例高出994元，并以此統(tǒng)計(jì)出各自的絕對(duì)人數(shù)，然后匯總。在此過(guò)程中，為統(tǒng)一計(jì)算口徑，有必要把每人每月的社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)換算成每人每年。
　　據(jù)推算，在全國(guó)1939.1萬(wàn)農(nóng)村低保人口（含農(nóng)村特困救濟(jì)對(duì)象）中，年人均純收入低于683元的有1112.4萬(wàn)，占農(nóng)村低保人口的57.4%；年人均純收入低于994元的有1549.5萬(wàn)，占農(nóng)村低保人口的79.9%；年人均純收入高于994元的有389.6萬(wàn)，占農(nóng)村低保人口的20.1%。進(jìn)而言之，若按收入標(biāo)準(zhǔn)推算，在我國(guó)1939.1萬(wàn)農(nóng)村低保人口中，仍屬于農(nóng)村絕對(duì)貧困人口的不足六成，而越過(guò)國(guó)際貧困標(biāo)準(zhǔn)（1天1美元，相當(dāng)于935元人民幣）的超過(guò)兩成。顯然，農(nóng)村低保對(duì)象和農(nóng)村絕對(duì)貧困人口不是同一人群。

　　導(dǎo)致農(nóng)村絕對(duì)貧困人口與農(nóng)村低保對(duì)象不一致的主要因素

　　大量的實(shí)證研究表明，農(nóng)村絕對(duì)貧困人口與農(nóng)村低保對(duì)象不一致主要是兩者的統(tǒng)計(jì)方法和計(jì)算口徑不同所致。我國(guó)農(nóng)村貧困人口的統(tǒng)計(jì)是根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)調(diào)總隊(duì)全國(guó)農(nóng)村住戶抽樣調(diào)查的收入和消費(fèi)資料計(jì)算出來(lái)的。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)調(diào)總隊(duì)在全國(guó)農(nóng)村有857個(gè)樣本縣，約7000個(gè)樣本村，68000個(gè)樣本農(nóng)戶。樣本村的抽取由省農(nóng)調(diào)隊(duì)將全省所有村按收入水平排隊(duì)并以人口作為輔助指標(biāo)進(jìn)行隨機(jī)等距抽樣。樣本村確定后，縣農(nóng)調(diào)隊(duì)的工作人員和村干部們共同選取一個(gè)有代表性、收入中等的村民小組，以便抽取樣本戶。在此過(guò)程中，有諸多因素可能會(huì)對(duì)整體數(shù)據(jù)產(chǎn)生影響。如，樣本組選擇與抽樣戶確定有偏差，使部分農(nóng)村低保對(duì)象被現(xiàn)行調(diào)查方式所忽視；基于收入設(shè)定的貧困標(biāo)準(zhǔn)不全面，使農(nóng)村大量因病、因殘、因?qū)W致貧人口難以有效甄別等。其中，家庭收入計(jì)算方法中的指標(biāo)口徑與實(shí)際工作出入較大。
　　據(jù)了解，農(nóng)調(diào)隊(duì)有關(guān)農(nóng)村住戶的收入統(tǒng)計(jì)包括一切生產(chǎn)性收入和非生產(chǎn)性的轉(zhuǎn)移收入。所以，調(diào)查對(duì)象從民政部門獲得的現(xiàn)金和實(shí)物救助自然也包括在內(nèi)。也就是說(shuō)，只要政府的生活救助金與調(diào)查農(nóng)戶自己的生產(chǎn)性收入之和超過(guò)683元的絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，這些農(nóng)戶就不會(huì)被統(tǒng)計(jì)為貧困戶，盡管他們需要長(zhǎng)期*國(guó)家的救助來(lái)維持生活。因此，即使農(nóng)調(diào)隊(duì)調(diào)查到了農(nóng)村低保對(duì)象，因?yàn)槭杖胗?jì)算方法的自身缺陷，其中部分農(nóng)戶也會(huì)因?yàn)榈玫搅苏�府的生活救助而使收入水平高于貧困�?biāo)準(zhǔn)，從而不被統(tǒng)計(jì)到農(nóng)村絕對(duì)貧困人口之中。上文分析顯示，在國(guó)家民政部匯總的農(nóng)村低保人口中，有超過(guò)四成的人年人均純收入超過(guò)了683元的農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)。

　　農(nóng)村低保對(duì)象的確定宜尊重各縣（市、區(qū)）制定的低保標(biāo)準(zhǔn)

　　在政府各涉貧職能部門尚未形成一個(gè)普遍認(rèn)可的全國(guó)性的農(nóng)村絕對(duì)貧困人口數(shù)據(jù)之前，應(yīng)充分尊重各縣(市、區(qū))政府依據(jù)自身財(cái)力狀況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平而制定出來(lái)的農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)，確定農(nóng)村低保對(duì)象。之所以如此，最主要的理由有以下兩個(gè)：
　　一是各縣(市、區(qū))政府制定的農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)，能真實(shí)反映當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r和政府努力消除貧困的政治意志。從已建立農(nóng)村低保制度的地區(qū)看，兩個(gè)因素直接影響當(dāng)?shù)剞r(nóng)村低保救助水平：一個(gè)是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和財(cái)力狀況（蛋糕有多大），另一個(gè)是當(dāng)?shù)卣�府消除貧困的決心（蛋糕如何分配）。地方財(cái)力相對(duì)寬裕，黨政領(lǐng)導(dǎo)高度重視，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)可能趨高，反之亦然。實(shí)際情況也正是如此。從已公布的農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)看，客觀呈現(xiàn)了我國(guó)東、中、西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的現(xiàn)實(shí)差異。統(tǒng)計(jì)顯示，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)低于600元（含600元）的縣（市、區(qū)）數(shù)，全國(guó)平均水平為35.7%，東、中、西部分別為12.3%、38.3%、59%；農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)超過(guò)1080元的縣（市、區(qū)）數(shù)，全國(guó)為15.7%，東、中、西部分別為39%、4.8%、2%。從絕對(duì)人數(shù)看，全國(guó)低于絕對(duì)貧困線的農(nóng)村低保對(duì)象有1112.4萬(wàn)，東、中、西部分別占9.4%、42.8%、47.8%；低于農(nóng)村低收入標(biāo)準(zhǔn)的（994元）的有1549.5萬(wàn)，東、中、西部分別占16.2%、44.6%、39.2%；高于農(nóng)村低收入標(biāo)準(zhǔn)的有389.6萬(wàn)，東、中、西部分別占78.4%、10.5%、11.1%。具體到各省、自治區(qū)、直轄市，京、滬兩市的農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)全部越過(guò)1天1美元的國(guó)際貧困線。
　　至于政府意志的強(qiáng)力作用，集中表現(xiàn)在江西省農(nóng)村低保救助水平上。如江西雖屬我國(guó)中部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的省份，但省轄所有涉農(nóng)縣（市、區(qū)）政府制定的農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)全部高于絕對(duì)貧困線。
　　二是采取各縣(市、區(qū))政府制定的農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)，既有助于我國(guó)貧困標(biāo)準(zhǔn)與國(guó)際接軌，也有利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展走在前列的地區(qū)的困難群眾分享到改革發(fā)展成果。大量的研究表明，與發(fā)達(dá)國(guó)家甚至是周邊的發(fā)展中國(guó)家相比，我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)偏低。而要提高農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)，并與國(guó)際接軌，政府又很難逾越地區(qū)發(fā)展很不平衡的現(xiàn)實(shí)。在此背景下，采取各縣(市、區(qū))政府制定的農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)，確定農(nóng)村低保對(duì)象范圍，有可能突破上述困局。因?yàn)椋�采取各縣(市、區(qū))政府制定的農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)質(zhì)上是在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展走在前列的地區(qū)逐步引入一條與國(guó)際接軌的貧困線，這既排除了統(tǒng)一提高貧困標(biāo)準(zhǔn)可能導(dǎo)致的后果，又讓更多的困難群眾率先分享到了改革發(fā)展成果。
　　特別需要指出的是，為杜絕個(gè)別地區(qū)為套取中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金而使農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)出現(xiàn)“虛高”的不良傾向，治本之策應(yīng)是對(duì)我國(guó)農(nóng)村絕對(duì)貧困人口適時(shí)組織一次多部門參與的全國(guó)性專項(xiàng)調(diào)查，摸清底數(shù)，凝聚共識(shí)，確保好事辦好。其次，那種擔(dān)心因本地區(qū)農(nóng)村低保對(duì)象與農(nóng)村絕對(duì)貧困人口不一致而在“政治上”有問(wèn)題的顧慮，既無(wú)必要的，對(duì)全面推進(jìn)農(nóng)村低保制度也十分不利。
　　(張時(shí)飛  中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)政策研究中心副研究員)