權利經濟學·征用權的歷史視角

征用權的歷史視角 

　　大概沒有哪個明理的人會公開地、完全地否認私人財產權制度對于社會正常運轉及維持文明的重要價值。不過，一旦私人財產權碰上所謂的“公共利益”，人們的態度就會立刻分化。比如，在重慶“史上最牛”釘子戶事件中，有法學家鄭重其事地說：重慶的這個案例，是不是社會公共利益需要，肯定不是一個人自己決定的，它要符合法律的程序。假如已經經過了合法的程序，這個“釘子戶”仍然堅持說這不是社會公共利益需要，繼續拒絕搬遷，就不妥了。
　　這樣的說法引發廣泛爭議。
　　
征用權的出現

　　不用扯得太遠，就從封建制說起吧。從11世紀開始，歐洲進入“封建”時代——請注意，這個“封建”接近中國古人所說的“封建”，而完全不同于今人所說的“封建”。這個封建時代的國家與現在的國家完全不同，一項重要特征是，每個人都依賴其封建的土地權利獲取收入，國王也不例外。國王不是作為全體臣民的統治者，而是作為一個領主占有大片土地、林地，其收入來自于此。

　　因此，那個時代，國王權力不是“公共”權力，而是一種私人權力。國王與臣民的財產之間不存在“公共性關系”，基本上不存在“稅”的概念。封臣從國王分封到土地，在某些條件下，比如土地領封人斷嗣，國王可將其收回。但是，當時的習慣法卻不承認國王享有利用權力“征用”、剝奪其封臣的地產的權利。

　　有點例外的是英格蘭。諾曼征服之后，英格蘭形成了一種雙重權力結構：每個人既要效忠其領主，也要效忠國王，國王對其臣民的財產的權力要大于歐洲大陸各國的國王。大約正是這一點，誘惑一些自大的國王，做出一些出格的事情。1215年的男爵叛亂就是因此而起，當時的約翰國王隨意征稅，超越了其封建性權利的界限，貴族們無法容忍，起而以武力迫使國王接受《大憲章》，大憲章不過是重申貴族的封建權利及封建習慣給國王權力設定的界限，其中最重要的是第三十九章：非經他的同儕之合法裁決或按照本王國之法律，任何自由人不得被捉拿、拘囚、剝奪產業、流放或以任何方式遭受損害。這部大憲章被后世的國王、國會確認了二十多次，捆住了國王的權力。

　　不過，到16世紀，近代民族國家逐漸形成，所謂“主權”概念浮現出來。這種“主權”突破封建習慣，對臣民來說是至高無上的。按照霍布斯的說法，主權者不受任何法律與習慣的限制，因為，法律就是主權者自己制定的，習慣也只有經過其認可才具有法律效力。
　　再者，現代民族國家會做國王以前不會去干的很多事情，比如，為了“民族利益”發動全民戰爭，建立國家的學校、郵局、公路，興建國家的工廠、電站等等。公共權力擴大的結果，當然立刻就會與私人的財產權發生一定的碰撞。

　　正是在現代民族國家制度框架內，才產生了“國家征用權”（eminent　domain）問題。雨果·格老秀斯的《戰爭與和平法》奠定了近代法律與國家理論的基礎，正是他第一個使用了這個概念，他說，“臣民的財產權低于國家的征用權，因而，國家或者為國家做事的人可以使用，甚至剝奪、摧毀這樣的財產，不僅在極端的情形下可以這樣——在這種情形下，甚至一個人也對他人的財產有權利——而且為公共用途也可以這樣，只要建立文明社會的人愿意，私人的目的就必須為這樣的目的讓路。不過，應當補充說，國家在這樣做的時候，需要補償那些損失了其財產的人的損失。”

用法律合理限制征用權

　　各國的君主也正是這樣做的。歐洲由此進入君主專制政體（absolutism）時代。在英國，英明的伊麗莎白女王就頻繁地以公共利益的名義侵擾其臣民的財產權，包括加征稅收，設立壟斷。英格蘭似乎要走上歐洲君主專制之路。尤其是繼位的詹姆斯一世國王，深受新生的君主專制主義理論影響，在強化國家權力方面走得更遠。

　　大約在17世紀頭幾年，這位國王需要制造軍火的硝石，從一個私人手中征用了一座硝石礦。該人起訴國王，史稱The Case of the King's Prerogativein Saltpetre。1606年，法庭裁決，“為公共用途（publicuse）征用私人財產”是一項君權。法庭說，私人土地所有者有義務在自己的土地上建造軍事堡壘和塹壕，且自己承擔費用。“國王的君權”或“警察權”要求，其付出不能獲得補償，因為它們是為了“公共利益”（public interest）及為了“普遍福利”（general welfare）。

　　但是，這樣的“公共利益”概念卻沒能唬住英國人。浸淫于封建的憲政主義傳統的普通法法律家訴諸“古老的英格蘭憲政”，引導英格蘭民眾抗拒王權肆意侵害私人財產權這一新興事物。英國革命在很大程度就是對1215年男爵叛亂的重復：保障自己的財產權不受國王侵害。

　　不過，國王（國會）有權征用財產的概念，仍傳入美洲殖民地。殖民地各州政府普遍以“公共利益”的名義，對私人財產的使用進行廣泛管制，這種管制甚至可能達到這樣的地步：假如涉及“公共利益”，可以完全禁止財產所有者進行生產性使用，“因為這是為了公眾，而每個人都可因此而受益”。甚至到了18世紀，各州政府仍然覺得，為修筑公路或其他公共工程，可以隨意征用私人財產，而不用支付補償。

　　于是，美國憲法有了第五修正案：“若無公正補償，不得征用私人財產充作公共用途。”該修正案的意圖，不是授予政府征用的權力，而是對各州已經大量行使的“國家征用權”給予限制。這一條款主要是詹姆斯·麥迪遜起草的，1782年他曾經寫道：“政府之建立，乃是為了保障所有的財產；除了該詞所特指的財產外，也指個人的各種權利所立基之財產。這是政府的宗旨所在，只有無所偏私地確保每人享有其所有者的政府，才是公正的政府。”

　　當然，光*這一句憲法條文是無法限制國家征用權、保障私人財產權的。什么是“公共用途”、公共用途與“公共利益”有何區別，怎樣才算“公共的”補償，這些都需要通過某個公正的程序，讓當事人——包括行使征用權的政府——有機會平等地進行辯論，法律人更需要基于法治原則仔細地對其進行辨析。