田 凱：“一事不再罰”原則在行政執(zhí)法中的運用

我國行政法“一事不再罰”原則，體現(xiàn)在《行政處罰法》第二十四條：“對當(dāng)事人的同一違法行為，不得給予兩次以上罰款”。鑒于現(xiàn)實的復(fù)雜性和案情的多樣性，對其作一探討，以利于提高辦案質(zhì)量，規(guī)范行政執(zhí)法行為。

　　一、“一事不再罰”原則的含義

　　本條規(guī)定含有兩層意思，一層意思是，對當(dāng)事人的同一違法行為可能存在兩次以上的行政處罰；另一層意思是，對當(dāng)事人同一違法行為需要給予兩次以上行政處罰的，不允許給予兩次以上的罰款。

　　如何正確理解，須把握以下兩點：其一，這里的“事”非法言法語，準(zhǔn)確說應(yīng)該叫“行為”。由此，判斷是否屬于重復(fù)處罰的關(guān)鍵是確認是不是一個行為。借鑒犯罪構(gòu)成理論，即：行為主體、主觀方面、客體、客觀方面同時具備，就可以認定一個行為成立（注：主觀過錯不是行政處罰的前提條件，特別規(guī)定除外）。其二，實施行政處罰的主體，包括不同職能的行政執(zhí)法部門以及相同職能不同級別的行政執(zhí)法部門，即所有能依法獨立行使行政執(zhí)法權(quán)的行政管理機關(guān)。

　　二、“一事不再罰”原則的運作機理

　　“一事不再罰”原則在具體運用中如何操作，可從法理上的 事數(shù)形態(tài)與法條競合兩方面予以明晰。

　�。ㄒ唬┦聰�(shù)形態(tài)及處罰運作規(guī)則

　　行政違法構(gòu)成要件是確定違法單復(fù)數(shù)的標(biāo)準(zhǔn)，但是，實踐中存在著既非典型一事，又非典型多事。根據(jù)立法規(guī)定、立法精神，行政認定仍應(yīng)被作為一事對待。以性質(zhì)及處理對策為標(biāo)準(zhǔn)，上述非典型事數(shù)可分為三類，即單純一事、法定一事和處斷一事。

　　1、單純一事。持續(xù)違法是單純一事的典型形態(tài)。持續(xù)違法是一個違法行為發(fā)生之后，行為以及由此所造成的不法狀態(tài)一直處于持續(xù)狀態(tài)�！稄V告法》第37條“虛假宣傳”是持續(xù)違法的事例。這一違法行為從行為人準(zhǔn)備廣告發(fā)布開始，一直到誤導(dǎo)消費者為止，其具有時間上不間斷性和侵害客體的同一性特點。該行為似乎可以以時間為標(biāo)準(zhǔn)分段構(gòu)成符合同一構(gòu)成要件的數(shù)個違法。但是，主觀上看，這一違法出于一個過錯，盡管在不同階段有不同動作表現(xiàn)，但行為具有延續(xù)性，本質(zhì)上是一事，而非多事。

　　2、法定一事。連續(xù)違法是法定一事的典型形態(tài)。連續(xù)違法是在較長時間內(nèi)反復(fù)實施同種行政違法行為的情形。從廣義上說，連續(xù)違法包括以某種行政違法為常業(yè)或習(xí)性的違法。比如長期出售偽劣商品作為謀生手段尚不夠成犯罪的違法就是典型的常業(yè)違法。單獨看，此類行為人的每一次出售偽劣商品行為均可構(gòu)成一個個獨立的違法行為，但因其進行的是同種類違法，所以法律上仍規(guī)定為一事，而不是以同類多事分別處罰。

　　連續(xù)違法每次實施的違法行為必須屬于同一違法形態(tài)，認定相對容易，困難在于選擇性違法是否為同一違法。比如，根據(jù)《城鄉(xiāng)個體工商戶管理暫行條例》規(guī)定，個體工商戶生產(chǎn)或者銷售假商品的，工商行政管理機關(guān)有權(quán)根據(jù)不同情況分別給予警告、罰款、沒收非法所得、責(zé)令停止?fàn)I業(yè)、扣繳或吊銷營業(yè)執(zhí)照（可以并處）的處罰。這一規(guī)定中的生產(chǎn)或銷售假商品行為即為選擇性違法。筆者認為，這類前一違法為后一違法作準(zhǔn)備并最終達成目的的具有因果連貫性的各種違法，也屬于連續(xù)違法，行政主體應(yīng)根據(jù)違法種類用選擇性違法名稱對違法者作綜合處罰，而不是根據(jù)各違法分別對違法者進行處罰。遇幾個行政主體分別查處的時段違法，原則上應(yīng)由最接近終局目的的違法行為查處者綜合處罰。如部分階段的違法已經(jīng)處罰，其他行政主體即不可再考慮予以處罰。

　　3、處斷一事。牽連違法是處斷一事的典型形態(tài)。牽連違法是指相對人以實施某一違法為目的，但其手段或結(jié)果又構(gòu)成其他違法形式的情形。例如，冒用他人名義銷售偽劣商品，該銷售偽劣商品行為構(gòu)成售假違法，售假的方式構(gòu)成假冒違法。這兩種違法是牽連違法。牽連違法的特征是：存在數(shù)個符合違法構(gòu)成要件的違法行為；數(shù)個違法行為間具有手段與目的或原因與結(jié)果的關(guān)系并共同構(gòu)成有機整體；行為人只追求一個違法意圖，但他將數(shù)個行為分別確定為目的或原因、手段或結(jié)果；直接實施違法目的的是主行為，為實現(xiàn)這一目的創(chuàng)造條件或進行輔助的是從行為。在行政法領(lǐng)域，對于牽連違法的處理，法律上無統(tǒng)一規(guī)定。實踐中，對牽連違法的處理，依據(jù)吸收原則，遵循從一重事從重處罰的原則。

　�。ǘ�）法條競合及處罰運作規(guī)則

　　法條競合的本質(zhì)是法律所規(guī)定的違法構(gòu)成要件的競合。它的特征是：相對人只實施了一個違法行為（一事），但因法律錯綜復(fù)雜的規(guī)定，出現(xiàn)觸犯數(shù)個違法行為（多事）的狀態(tài)；數(shù)違法行為之間在構(gòu)成要件上存在交*、從屬的邏輯關(guān)系。與事數(shù)形態(tài)不同，法條競合只存在一個違法行為。但象持續(xù)違法、牽連違法、連續(xù)違法等事數(shù)形態(tài)卻均存在兩個或兩個以上的違法行為，只是定性或處罰時作為一事處理。從理論上說，法條競合可分為局部競合、交互競合二類。

　　1、局部競合是指一事概念的外延是另一事概念外延的一部分，違法行為正好符合從屬部分的情形。在局部競合中，外延小的一事被包容在外延大的一事中，法律作這種規(guī)定意在使外延小的一事的客體受特別的保護。對局部競合的違法行為，應(yīng)該適用特別法優(yōu)于普通法原則 .自然，適用普通法的行政主體先查處的，該行政主體有將案件移送適用特別法行政主體的義務(wù)。

　　2、交互競合是指一事概念的外延與另一事概念的外延各有一部分相交，違法行為正好符合相交部分的情形。對于交互競合的違法行為，除非法律有特別規(guī)定，行政主體應(yīng)適用誰先查處、誰制裁的原則 .除非有必要運用具有獨特性質(zhì)（即在性質(zhì)上不同于已使用的處罰種類）的制裁，后查處方不得再行處罰。對交互競合的違法行為人，在可能的情況下，相關(guān)的行政主體應(yīng)聯(lián)合處罰。

　　需要強調(diào)的是，在事數(shù)形態(tài)和法條競合情形下確立的諸多規(guī)則，只是一些原則性規(guī)則，在個案處理上應(yīng)時刻牢記這是一些策略選擇，而不是機械原理，屬于法律適用規(guī)則，而非自然科學(xué)規(guī)律。

　　三、“一事不再罰”原則適用的例外

　　基于上述“一事不再罰”的基本涵義，下列情形不適用“一事不再罰”。

　　1、行政機關(guān)作出的罰款處罰因為法定事由被撤銷，但根據(jù)具體情況，仍需要對違法行為進行處理的，行政機關(guān)依法重新作出罰款的處罰。例如，因復(fù)議、訴訟，原處罰決定被撤銷，應(yīng)重新作出。

　　2、執(zhí)行罰。行政機關(guān)作出罰款決定后，行為人有能力履行而拒不履行，行政機關(guān)可以依法再處以罰款以促使其履行處罰義務(wù)。這時的罰款是一種強制執(zhí)行方式，目的在于促使義務(wù)的履行，而不在于懲罰違法。例如，《行政處罰法》第51條“百分之三”的加罰。

　　3、繼續(xù)違法，是指同一違法主體在同一時間或連續(xù)的時間內(nèi)所實施的兩個或者兩個以上的違法行為。其基本特征是行為人有數(shù)個違法行為而且這些行為在時間上有前后相續(xù)性，或者這些行為有一種相互關(guān)聯(lián)性。在這種情況下，應(yīng)該由有處罰權(quán)的行政機關(guān)依據(jù)具體的法律、法規(guī)進行處罰，而不適用“一事不再罰”原則。但后處罰機關(guān)在裁量處罰時，應(yīng)考慮被處罰人已被處罰的因素，不宜作出與前處罰機關(guān)相同或類似的處罰。例如，在道路上擅自設(shè)攤，無照銷售未經(jīng)檢疫的醬肉。該行為已由衛(wèi)生檢疫部門給予警告，公安部門給予罰款等先行查處后，如工商管理部門認為制裁過輕，則可采取沒收違法所得、通報批評等其他處罰方式。對這種情況，既要避免重復(fù)處罰，又要體現(xiàn)錯罰相當(dāng)。

　　4、持續(xù)行為的處罰。個人、組織違反同一行政法律規(guī)范的行為，在一定時間內(nèi)其行為的狀態(tài)仍處于持續(xù)之中，在給予一次處罰后，如該行為沒有終止，則應(yīng)再行處罰。

　　5、對于行政違法中的屢犯，相對人在剛剛因某一違法行為被處以行政處罰后不久，不但沒有感受到法的威懾力，反而又重新實施與已處罰過的違法行為同一性質(zhì)的違法行為。為了對其進行徹底的教育，以維護法律的神圣和尊嚴(yán)，可以再次予以處罰，而不應(yīng)該受“一事不再罰”的限制。

　　6、行為人的一個行為既違反行政法中某個法條的規(guī)定，同時又觸犯刑律或民事法律中某個法條的規(guī)定，從而構(gòu)成行政違法、民事侵權(quán)與刑事犯罪的重合。在這種情況下，由于所違反的法律規(guī)范的性質(zhì)不同，彼此不能相互代替。只是如果違法行為構(gòu)成犯罪，人民法院判處罰金時，行政機關(guān)已經(jīng)給予當(dāng)事人罰款的，應(yīng)當(dāng)折抵相應(yīng)罰金。

　　7、一事多層罰。對于法人或者其他組織違法的，如果法律有明確規(guī)定，行政主體可以采用不同的處罰決定書，分別對法人或者其他組織、法定代表人或者主要負責(zé)人以及直接責(zé)任人進行處罰。

　　8、一事罰多人。幾個違法行為人共同違法的，行政主體可以以不同處罰決定書，對各該違法行為人分別處罰。

　　9、一事多行為。某一個違法事件涵蓋多個違法行為時，如果各該違法行為性質(zhì)不同，在法律上應(yīng)構(gòu)成不同處罰理由，行政主體可以以違法行為為單位分別作出處罰（亦稱違法行為的聚合）；如果各該違法行為性質(zhì)相同，則構(gòu)成法律上的連續(xù)行為，行政主體只能以一個違法行為作出一個處罰。

　　10、法律法規(guī)有特別規(guī)定的，如轉(zhuǎn)罰或加罰，換罰或改罰。

　　四、避免出現(xiàn)一事再罰

　　若某一行政相對人同時或先后作出幾個違法行為，如無照占路，銷售變質(zhì)食品，逃稅，對之進行分別處罰是應(yīng)當(dāng)?shù)摹５�以某一行為同時觸犯了幾個行政法規(guī)為由，一事重復(fù)處罰，有悖于公正合理的法律原則。應(yīng)該避免出現(xiàn)一事再罰，確保有權(quán)處罰的行政機關(guān)，既實現(xiàn)各自的職能，完成制裁違法行為的目的，又能體現(xiàn)整個處罰公正、合理，不損害相對人的合法權(quán)益。

　　1、提高立法質(zhì)量，明確行政管理權(quán)限。因為行政法規(guī)的競合是行政處罰重合的前提條件，行政處罰競合常常是行政法規(guī)重合的結(jié)果。例如，《計量法》對使用不合格的計量器具或者破壞計量器具準(zhǔn)確度，給國家和消費者造成損失的，責(zé)令賠償損失，沒收計量器具和違法所得，可以并處罰款。而《價格法》和《城鄉(xiāng)個體工商戶管理暫行條例》都規(guī)定，短尺少秤的行為屬于違法行為。這樣就導(dǎo)致了行政法律規(guī)范的重合，而某一行政法律規(guī)范又是行政機關(guān)權(quán)限的依據(jù)，行政法律規(guī)范的重合就必然導(dǎo)致不同的行政管理機關(guān)各自依據(jù)不同的行政法律規(guī)范對同一違法行為進行處罰，從而構(gòu)成行政處罰的重合。因此，提高立法質(zhì)量，明確行政管理權(quán)限，可以減少行政處罰的重合，從而可以更加有效地避免產(chǎn)生一事再罰。

　　2、應(yīng)該增強各處罰主體的協(xié)助配合。這種協(xié)作配合對于防止行政處罰中重復(fù)處罰及防止行政機關(guān)對于處罰權(quán)的互相爭奪和推諉是非常重要的。例如國家工商行政管理局、國家物價局在1986年8月發(fā)布的《關(guān)于在查處經(jīng)濟違法案件中加強協(xié)作配合的聯(lián)合通知》中就作了明確的規(guī)定。具體操作中，調(diào)查取證階段，“詢問筆錄”中應(yīng)有當(dāng)事人是否已受到過其他部門處罰的內(nèi)容；處罰后，應(yīng)及時告知其他相關(guān)部門。在今日，聯(lián)網(wǎng)不失為一種行之有效的好方法。

　　3、應(yīng)當(dāng)依法、公正、合理地進行處罰。即每個行政機關(guān)都應(yīng)嚴(yán)格依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，確定違法行為的性質(zhì)、情節(jié)、危害程度等，在法定職權(quán)范圍內(nèi)選擇具體的處罰種類，不得超越職權(quán)，也不得放棄處罰。

　　4、設(shè)立救濟程序。對于被處罰人來說，救濟程序是為其提供免受錯誤處罰，獲得公正處罰的保障。被處罰人如果認為自己不應(yīng)受罰或所罰不當(dāng)?shù)模�可以向處罰機關(guān)提出異議，向上級機關(guān)申請復(fù)議，向人民法院提起訴訟。

　　5、為避免出現(xiàn)一事再罰，還可以采取事后補救的方法。采取消除管轄沖突的措施，即清理法規(guī)，使法規(guī)之間相互協(xié)調(diào)統(tǒng)一，并可以設(shè)立一機關(guān)來解決爭議，糾正一事再罰，更好地為“一事不再罰”原則提供保障。

　　山東蓬萊市工商局·田 凱