田 凱：“一事不再罰”原則在行政執法中的運用

我國行政法“一事不再罰”原則，體現在《行政處罰法》第二十四條：“對當事人的同一違法行為，不得給予兩次以上罰款”。鑒于現實的復雜性和案情的多樣性，對其作一探討，以利于提高辦案質量，規范行政執法行為。

　　一、“一事不再罰”原則的含義

　　本條規定含有兩層意思，一層意思是，對當事人的同一違法行為可能存在兩次以上的行政處罰；另一層意思是，對當事人同一違法行為需要給予兩次以上行政處罰的，不允許給予兩次以上的罰款。

　　如何正確理解，須把握以下兩點：其一，這里的“事”非法言法語，準確說應該叫“行為”。由此，判斷是否屬于重復處罰的關鍵是確認是不是一個行為。借鑒犯罪構成理論，即：行為主體、主觀方面、客體、客觀方面同時具備，就可以認定一個行為成立（注：主觀過錯不是行政處罰的前提條件，特別規定除外）。其二，實施行政處罰的主體，包括不同職能的行政執法部門以及相同職能不同級別的行政執法部門，即所有能依法獨立行使行政執法權的行政管理機關。

　　二、“一事不再罰”原則的運作機理

　　“一事不再罰”原則在具體運用中如何操作，可從法理上的 事數形態與法條競合兩方面予以明晰。

　　（一）事數形態及處罰運作規則

　　行政違法構成要件是確定違法單復數的標準，但是，實踐中存在著既非典型一事，又非典型多事。根據立法規定、立法精神，行政認定仍應被作為一事對待。以性質及處理對策為標準，上述非典型事數可分為三類，即單純一事、法定一事和處斷一事。

　　1、單純一事。持續違法是單純一事的典型形態。持續違法是一個違法行為發生之后，行為以及由此所造成的不法狀態一直處于持續狀態。《廣告法》第37條“虛假宣傳”是持續違法的事例。這一違法行為從行為人準備廣告發布開始，一直到誤導消費者為止，其具有時間上不間斷性和侵害客體的同一性特點。該行為似乎可以以時間為標準分段構成符合同一構成要件的數個違法。但是，主觀上看，這一違法出于一個過錯，盡管在不同階段有不同動作表現，但行為具有延續性，本質上是一事，而非多事。

　　2、法定一事。連續違法是法定一事的典型形態。連續違法是在較長時間內反復實施同種行政違法行為的情形。從廣義上說，連續違法包括以某種行政違法為常業或習性的違法。比如長期出售偽劣商品作為謀生手段尚不夠成犯罪的違法就是典型的常業違法。單獨看，此類行為人的每一次出售偽劣商品行為均可構成一個個獨立的違法行為，但因其進行的是同種類違法，所以法律上仍規定為一事，而不是以同類多事分別處罰。

　　連續違法每次實施的違法行為必須屬于同一違法形態，認定相對容易，困難在于選擇性違法是否為同一違法。比如，根據《城鄉個體工商戶管理暫行條例》規定，個體工商戶生產或者銷售假商品的，工商行政管理機關有權根據不同情況分別給予警告、罰款、沒收非法所得、責令停止營業、扣繳或吊銷營業執照（可以并處）的處罰。這一規定中的生產或銷售假商品行為即為選擇性違法。筆者認為，這類前一違法為后一違法作準備并最終達成目的的具有因果連貫性的各種違法，也屬于連續違法，行政主體應根據違法種類用選擇性違法名稱對違法者作綜合處罰，而不是根據各違法分別對違法者進行處罰。遇幾個行政主體分別查處的時段違法，原則上應由最接近終局目的的違法行為查處者綜合處罰。如部分階段的違法已經處罰，其他行政主體即不可再考慮予以處罰。

　　3、處斷一事。牽連違法是處斷一事的典型形態。牽連違法是指相對人以實施某一違法為目的，但其手段或結果又構成其他違法形式的情形。例如，冒用他人名義銷售偽劣商品，該銷售偽劣商品行為構成售假違法，售假的方式構成假冒違法。這兩種違法是牽連違法。牽連違法的特征是：存在數個符合違法構成要件的違法行為；數個違法行為間具有手段與目的或原因與結果的關系并共同構成有機整體；行為人只追求一個違法意圖，但他將數個行為分別確定為目的或原因、手段或結果；直接實施違法目的的是主行為，為實現這一目的創造條件或進行輔助的是從行為。在行政法領域，對于牽連違法的處理，法律上無統一規定。實踐中，對牽連違法的處理，依據吸收原則，遵循從一重事從重處罰的原則。

　　（二）法條競合及處罰運作規則

　　法條競合的本質是法律所規定的違法構成要件的競合。它的特征是：相對人只實施了一個違法行為（一事），但因法律錯綜復雜的規定，出現觸犯數個違法行為（多事）的狀態；數違法行為之間在構成要件上存在交*、從屬的邏輯關系。與事數形態不同，法條競合只存在一個違法行為。但象持續違法、牽連違法、連續違法等事數形態卻均存在兩個或兩個以上的違法行為，只是定性或處罰時作為一事處理。從理論上說，法條競合可分為局部競合、交互競合二類。

　　1、局部競合是指一事概念的外延是另一事概念外延的一部分，違法行為正好符合從屬部分的情形。在局部競合中，外延小的一事被包容在外延大的一事中，法律作這種規定意在使外延小的一事的客體受特別的保護。對局部競合的違法行為，應該適用特別法優于普通法原則 .自然，適用普通法的行政主體先查處的，該行政主體有將案件移送適用特別法行政主體的義務。

　　2、交互競合是指一事概念的外延與另一事概念的外延各有一部分相交，違法行為正好符合相交部分的情形。對于交互競合的違法行為，除非法律有特別規定，行政主體應適用誰先查處、誰制裁的原則 .除非有必要運用具有獨特性質（即在性質上不同于已使用的處罰種類）的制裁，后查處方不得再行處罰。對交互競合的違法行為人，在可能的情況下，相關的行政主體應聯合處罰。

　　需要強調的是，在事數形態和法條競合情形下確立的諸多規則，只是一些原則性規則，在個案處理上應時刻牢記這是一些策略選擇，而不是機械原理，屬于法律適用規則，而非自然科學規律。

　　三、“一事不再罰”原則適用的例外

　　基于上述“一事不再罰”的基本涵義，下列情形不適用“一事不再罰”。

　　1、行政機關作出的罰款處罰因為法定事由被撤銷，但根據具體情況，仍需要對違法行為進行處理的，行政機關依法重新作出罰款的處罰。例如，因復議、訴訟，原處罰決定被撤銷，應重新作出。

　　2、執行罰。行政機關作出罰款決定后，行為人有能力履行而拒不履行，行政機關可以依法再處以罰款以促使其履行處罰義務。這時的罰款是一種強制執行方式，目的在于促使義務的履行，而不在于懲罰違法。例如，《行政處罰法》第51條“百分之三”的加罰。

　　3、繼續違法，是指同一違法主體在同一時間或連續的時間內所實施的兩個或者兩個以上的違法行為。其基本特征是行為人有數個違法行為而且這些行為在時間上有前后相續性，或者這些行為有一種相互關聯性。在這種情況下，應該由有處罰權的行政機關依據具體的法律、法規進行處罰，而不適用“一事不再罰”原則。但后處罰機關在裁量處罰時，應考慮被處罰人已被處罰的因素，不宜作出與前處罰機關相同或類似的處罰。例如，在道路上擅自設攤，無照銷售未經檢疫的醬肉。該行為已由衛生檢疫部門給予警告，公安部門給予罰款等先行查處后，如工商管理部門認為制裁過輕，則可采取沒收違法所得、通報批評等其他處罰方式。對這種情況，既要避免重復處罰，又要體現錯罰相當。

　　4、持續行為的處罰。個人、組織違反同一行政法律規范的行為，在一定時間內其行為的狀態仍處于持續之中，在給予一次處罰后，如該行為沒有終止，則應再行處罰。

　　5、對于行政違法中的屢犯，相對人在剛剛因某一違法行為被處以行政處罰后不久，不但沒有感受到法的威懾力，反而又重新實施與已處罰過的違法行為同一性質的違法行為。為了對其進行徹底的教育，以維護法律的神圣和尊嚴，可以再次予以處罰，而不應該受“一事不再罰”的限制。

　　6、行為人的一個行為既違反行政法中某個法條的規定，同時又觸犯刑律或民事法律中某個法條的規定，從而構成行政違法、民事侵權與刑事犯罪的重合。在這種情況下，由于所違反的法律規范的性質不同，彼此不能相互代替。只是如果違法行為構成犯罪，人民法院判處罰金時，行政機關已經給予當事人罰款的，應當折抵相應罰金。

　　7、一事多層罰。對于法人或者其他組織違法的，如果法律有明確規定，行政主體可以采用不同的處罰決定書，分別對法人或者其他組織、法定代表人或者主要負責人以及直接責任人進行處罰。

　　8、一事罰多人。幾個違法行為人共同違法的，行政主體可以以不同處罰決定書，對各該違法行為人分別處罰。

　　9、一事多行為。某一個違法事件涵蓋多個違法行為時，如果各該違法行為性質不同，在法律上應構成不同處罰理由，行政主體可以以違法行為為單位分別作出處罰（亦稱違法行為的聚合）；如果各該違法行為性質相同，則構成法律上的連續行為，行政主體只能以一個違法行為作出一個處罰。

　　10、法律法規有特別規定的，如轉罰或加罰，換罰或改罰。

　　四、避免出現一事再罰

　　若某一行政相對人同時或先后作出幾個違法行為，如無照占路，銷售變質食品，逃稅，對之進行分別處罰是應當的。但以某一行為同時觸犯了幾個行政法規為由，一事重復處罰，有悖于公正合理的法律原則。應該避免出現一事再罰，確保有權處罰的行政機關，既實現各自的職能，完成制裁違法行為的目的，又能體現整個處罰公正、合理，不損害相對人的合法權益。

　　1、提高立法質量，明確行政管理權限。因為行政法規的競合是行政處罰重合的前提條件，行政處罰競合常常是行政法規重合的結果。例如，《計量法》對使用不合格的計量器具或者破壞計量器具準確度，給國家和消費者造成損失的，責令賠償損失，沒收計量器具和違法所得，可以并處罰款。而《價格法》和《城鄉個體工商戶管理暫行條例》都規定，短尺少秤的行為屬于違法行為。這樣就導致了行政法律規范的重合，而某一行政法律規范又是行政機關權限的依據，行政法律規范的重合就必然導致不同的行政管理機關各自依據不同的行政法律規范對同一違法行為進行處罰，從而構成行政處罰的重合。因此，提高立法質量，明確行政管理權限，可以減少行政處罰的重合，從而可以更加有效地避免產生一事再罰。

　　2、應該增強各處罰主體的協助配合。這種協作配合對于防止行政處罰中重復處罰及防止行政機關對于處罰權的互相爭奪和推諉是非常重要的。例如國家工商行政管理局、國家物價局在1986年8月發布的《關于在查處經濟違法案件中加強協作配合的聯合通知》中就作了明確的規定。具體操作中，調查取證階段，“詢問筆錄”中應有當事人是否已受到過其他部門處罰的內容；處罰后，應及時告知其他相關部門。在今日，聯網不失為一種行之有效的好方法。

　　3、應當依法、公正、合理地進行處罰。即每個行政機關都應嚴格依照法律、法規、規章的規定，確定違法行為的性質、情節、危害程度等，在法定職權范圍內選擇具體的處罰種類，不得超越職權，也不得放棄處罰。

　　4、設立救濟程序。對于被處罰人來說，救濟程序是為其提供免受錯誤處罰，獲得公正處罰的保障。被處罰人如果認為自己不應受罰或所罰不當的，可以向處罰機關提出異議，向上級機關申請復議，向人民法院提起訴訟。

　　5、為避免出現一事再罰，還可以采取事后補救的方法。采取消除管轄沖突的措施，即清理法規，使法規之間相互協調統一，并可以設立一機關來解決爭議，糾正一事再罰，更好地為“一事不再罰”原則提供保障。

　　山東蓬萊市工商局·田 凱