用“行政訴訟”促進依法行政

受訪人：姜明安 北京大學法學院教授、博士生導師，中國法學會行政法學研究會副會長

　　我去年去青海，與一個市政府秘書長聊天，他說現在我辦每一件事都問（自己或秘書）三條：一是我有沒有這個權力辦這個事，二是法律對這個事有什么規定，三是這個事依法要走什么程序，有了這三條我就不怎么怕做被告了。他說的這三條可以說是依法行政的最主要的內容

　　《法制日報》3月18日報道，《民告官訴訟擊潰奉化2700畝圈地計劃》受到不少讀者關注，認為這是有效保障公民權利、有良好社會效益的案件。恰逢國務院《全面推進依法行政實施綱要》頒布三周年，為此，我們對北京大學姜明安教授進行專訪，探討如何保障公民權利，促進政府依法行政。

　　記者：您對這一民告官案件如何評價？

　　姜：我認為這是一個非常典型的案子。說它典型，理由有三：

　　其一，目前我國違法圈地現象比較普遍，像這個案子中的土地使用問題，按照《土地管理法》，至少要經過以下程序：第一，農用地轉用審批。此一般應由省級政府審批，大型項目要經過國務院審批，規劃內的具體項目可由市縣政府審批；第二，征地審批。凡屬基本農田、其他耕地超過35公頃和其他土地超過70公頃的需由國務院審批，此案中的2700多畝只能由國務院審批；第三，征地公告。征地經批準后由縣以上政府公告和組織實施；第四，補償登記；第五，聽取意見。補償方案必須聽取集體經濟組織和農民的意見，通常應召開村民大會討論，而不能僅僅由村委會決定；第六，補償方案公告；第七，建設用地審批；第八，辦理國有土地使用權證；第九，簽訂土地使用權出讓合同；最后，建設單位還要辦理拆遷許可，進行拆遷補償后，才能拆遷，開工建設。但奉化市政府把這其中的很多程序都省略了。現在這種情況比較突出，我前幾天參加北京的一個行政復議研討會，也是討論這類案子。《新京報》3月22日的報道《遼寧一樓盤地未批已建》，提到遼寧遼陽縣一片新建樓房差不多銷售一空，開發者才補辦土地使用手續。可見目前問題的嚴重性。

　　其二，一些地方違法圈地，違法拆遷實質是利益驅動，但往往打著“建設社會主義新農村”、“舊村改造”、“舊城改造”的口號，具有欺騙性。

　　其三，農民由于各種原因（比如告狀難，或者已得到一定的補償等）很多時候不會去告，但圈地是一個很嚴重的問題，損害的是國家的利益，不采取措施，農用地、耕地會越來越少。

　　有人認為，農民對集體土地只有使用權，沒有行政訴訟原告資格。這是常識的錯誤，使用權也是一種物權，農民完全有權進行訴訟。這個案子法院只判決具體行政行為違法，但違法行政行為并不一定無效，政府還可以繼續開發。只有法院判決撤銷，才能叫停違法行為。

　　記者：農民最后將省政府告上法庭，并且勝訴，您覺得該案有沒有特殊的價值？

　　姜：行政訴訟的意義有二：一是給合法權益被侵犯的行政相對人提供救濟；二是監督行政機關依法行政。本案的特殊價值可能更多地是監督行政機關依法行政，維護國家公共利益。因為許多農民住上了新房，還獲得了每畝3萬元的補償，盡管這種補償與開發商和政府從中得到的利益無法相比，但他們大多數認為還可以接受，不想再踏上令人生畏的艱難的民告官之路。至于政府是否違法，國家的農用地越來越少，與他們的利益似乎不是太密切。因此，我們應該特別鼓勵少數權利意識強的農民進行這種訴訟。

　　記者：從中國的第一起行政訴訟案例到現在，有什么樣的特點，有什么樣的轉變？

　　姜：中國的第一起行政訴訟案件很難確定是哪一例，有人說是1987年浙江農民包鄭超告縣政府案。但1982年制定的《民事訴訟法（試行）》就規定法院可以受理“民告官”的案子，這期間各級法院已經審理了很多行政案件，1989年《行政訴訟法》制定，1990年10月1日實施，按照這個時間，中國的行政訴訟已有將近17年了。這17年我覺得至少呈現三個特點：第一，從原告來說，公民的權利意識越來越強，以前不敢告、不愿告、不會告，那時候“民不告官”是一種普遍的心理。而現在，這個問題雖然沒有完全解決，但本世紀這幾年平均每年達到10萬件行政案件的事實說明，許多公民已經敢于運用行政訴權維護自己的權益，甚至有人開始打公益訴訟的官司了，像郝勁松告鐵道部春運漲價案、“湖南一村主任以納稅人之名告財政局預算外買車”案等等，公民的權利意識越來越強。第二，從被告來說，行政機關依法行政的意識已經有了很大的提高，比如這個案子省政府自己主動撤銷之前的決定。過去政府害怕老百姓告，壓制老百姓告，即使告了也不出庭，出庭了也不執行，現在情況好多了，盡管不可過于樂觀。我去年去青海，與一個市政府秘書長聊天，他說現在我辦每一件事都問（自己或秘書）三條：一是我有沒有這個權力辦這個事，二是法律對這個事有什么規定，三是這個事依法要走什么程序，有了這三條我就不怎么怕做被告了。他說的這三條可以說是依法行政的最主要的內容。這表明我們的政府通過這些年的行政訴訟，依法行政的意識大大增強了。第三，法院更加會辦行政案件了。過去不知道怎么審，沒有經驗，也沒有技巧，現在摸到一些規律了，也掌握了一些技巧，比如有些地方告縣政府，法院有難處，怕干預的話，就會報到上一級法院，請求指定管轄，交*管轄。這樣慢慢地積累了經驗，司法實踐的水平大大提高了。

　　記者：我們發現，這系列案件中可以看出地方政府存在著不遵守程序的現象，比如沒有國務院的批準，工程就已經上馬，您如何看待？

　　姜：程序非常重要，現在很多行政訴訟的案子包括我們討論的這個案子，都是行政機關不遵守法律規定的程序，造成行政行為違法。當然，事實是，很多時候按照法定程序走，他們就走不下去，因為他們不符合法定條件。比如土地開發，現在國家采取嚴格的措施保護耕地，地方政府、開發商很多時候根本不具備征地條件，根本不是“公共利益”的需要，他們按程序走拿不到批文，因此他們避開程序，故意違法。這種情況說明，我們非常有必要制定《行政程序法》。

　　記者： 《行政程序法》今年為什么沒有列入立法計劃？

　　姜：在立法五年規劃里面，《行政程序法》列入了第二層次的立法規劃，由于各種原因，這個規劃沒有啟動，今年是本屆人大最后一年，也沒有準備啟動。我認為主要有以下幾個原因：一是人們對之認識不夠，有人認為搞市場經濟，應加緊經濟立法和民商事立法，行政程序法可以往后面放一放；現在人們強調和諧社會建設，有人認為應加緊社會立法，行政程序法還可以往后面放一放。但實際上，無論是規范市場經濟，還是促進社會和諧，都必須首先規范政府行政行為。二是我們的立法任務很重，目前我們的立法機關立法能力還不是很強。三是思路的問題，我們以前的思路是先搞單行法，單行法搞全了，然后再搞行政程序法典。在改革之初，這種思路是對的。但現在情況不一樣了，這種思路應該有所改變。特別是《行政處罰法》和《行政許可法》出臺之后，我們已經具備了搞行政程序法典的條件。另外，從立法成本和法制統一的角度看，我們現在也完全應該兩條腿走路：一邊搞單行法（如行政強制法、行政征收法、，等等），一邊搞統一的行政程序法典。

　　記者：從行政訴訟實踐、行政法學理論和行政立法來看，您覺得這三者之間需要怎樣的互動？

　　姜：這三者之間的互動是非常必要的，上世紀80年代，我們國家還沒有行政訴訟，學者首先進行行政法理論研究，推動了《行政訴訟法》的制定，而《行政訴訟法》的立法則既推動了民告官訴訟的實踐，又進一步推動了行政法的學術研究。另外，實踐中的大量典型案例，通過學術界的分析和媒體的報道，又可以提高人們的認識，從而促進立法，形成很好的良性循環。

　　記者：法治是規則之治，但我國現在處于改革階段，很多情況都處在發展和變化之中，這對于規則之治來說是一種困境，我們的行政法如何應對這樣一種困境，您認為如何將政府納入依法行政的軌道？

　　姜：你說的實際上是法治與改革的關系，這是一種辯證的關系。一方面，改革需要立法，立法可以指導改革，規范改革中的各種行為，保護改革成果，推動改革進一步發展；另一方面，立法也要適應改革、服務改革和吸收改革的成果。立法與改革應相互促進，不能等到改革完全成功才來立法。也不能在改革之前先把所有的法立好，之后一勞永逸。應該在改革的過程中不斷立法，不斷修改法律，以不斷適應改革的需要。在實際操作中，可以先搞低層次的，如有些事可先搞規章，實施一段時間可行的話，再上升到地方性法規、行政法規，然后再上升到法律。

　　要促進政府依法行政，首先是要有法，規范行政行為；其次要加強監督，包括司法監督，保證法律的實施。如果有法不依，像我們前面案件中的情況那樣，建設法治政府的目標就難以實現。

　　法制日報·申欣旺