用“行政訴訟”促進(jìn)依法行政

受訪人：姜明安 北京大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，中國法學(xué)會行政法學(xué)研究會副會長

　　我去年去青海，與一個市政府秘書長聊天，他說現(xiàn)在我辦每一件事都問（自己或秘書）三條：一是我有沒有這個權(quán)力辦這個事，二是法律對這個事有什么規(guī)定，三是這個事依法要走什么程序，有了這三條我就不怎么怕做被告了。他說的這三條可以說是依法行政的最主要的內(nèi)容

　　《法制日報》3月18日報道，《民告官訴訟擊潰奉化2700畝圈地計劃》受到不少讀者關(guān)注，認(rèn)為這是有效保障公民權(quán)利、有良好社會效益的案件。恰逢國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》頒布三周年，為此，我們對北京大學(xué)姜明安教授進(jìn)行專訪，探討如何保障公民權(quán)利，促進(jìn)政府依法行政。

　　記者：您對這一民告官案件如何評價？

　　姜：我認(rèn)為這是一個非常典型的案子。說它典型，理由有三：

　　其一，目前我國違法圈地現(xiàn)象比較普遍，像這個案子中的土地使用問題，按照《土地管理法》，至少要經(jīng)過以下程序：第一，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批。此一般應(yīng)由省級政府審批，大型項目要經(jīng)過國務(wù)院審批，規(guī)劃內(nèi)的具體項目可由市縣政府審批；第二，征地審批。凡屬基本農(nóng)田、其他耕地超過35公頃和其他土地超過70公頃的需由國務(wù)院審批，此案中的2700多畝只能由國務(wù)院審批；第三，征地公告。征地經(jīng)批準(zhǔn)后由縣以上政府公告和組織實施；第四，補償?shù)怯洠坏谖澹�聽取意見。補償方案必須聽取集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見，通常應(yīng)召開村民大會討論，而不能僅僅由村委會決定；第六，補償方案公告；第七，建設(shè)用地審批；第八，辦理國有土地使用權(quán)證；第九，簽訂土地使用權(quán)出讓合同；最后，建設(shè)單位還要辦理拆遷許可，進(jìn)行拆遷補償后，才能拆遷，開工建設(shè)。但奉化市政府把這其中的很多程序都省略了。現(xiàn)在這種情況比較突出，我前幾天參加北京的一個行政復(fù)議研討會，也是討論這類案子。《新京報》3月22日的報道《遼寧一樓盤地未批已建》，提到遼寧遼陽縣一片新建樓房差不多銷售一空，開發(fā)者才補辦土地使用手續(xù)。可見目前問題的嚴(yán)重性。

　　其二，一些地方違法圈地，違法拆遷實質(zhì)是利益驅(qū)動，但往往打著“建設(shè)社會主義新農(nóng)村”、“舊村改造”、“舊城改造”的口號，具有欺騙性。

　　其三，農(nóng)民由于各種原因（比如告狀難，或者已得到一定的補償?shù)龋┖芏鄷r候不會去告，但圈地是一個很嚴(yán)重的問題，損害的是國家的利益，不采取措施，農(nóng)用地、耕地會越來越少。

　　有人認(rèn)為，農(nóng)民對集體土地只有使用權(quán)，沒有行政訴訟原告資格。這是常識的錯誤，使用權(quán)也是一種物權(quán)，農(nóng)民完全有權(quán)進(jìn)行訴訟。這個案子法院只判決具體行政行為違法，但違法行政行為并不一定無效，政府還可以繼續(xù)開發(fā)。只有法院判決撤銷，才能叫停違法行為。

　　記者：農(nóng)民最后將省政府告上法庭，并且勝訴，您覺得該案有沒有特殊的價值？

　　姜：行政訴訟的意義有二：一是給合法權(quán)益被侵犯的行政相對人提供救濟；二是監(jiān)督行政機關(guān)依法行政。本案的特殊價值可能更多地是監(jiān)督行政機關(guān)依法行政，維護國家公共利益。因為許多農(nóng)民住上了新房，還獲得了每畝3萬元的補償，盡管這種補償與開發(fā)商和政府從中得到的利益無法相比，但他們大多數(shù)認(rèn)為還可以接受，不想再踏上令人生畏的艱難的民告官之路。至于政府是否違法，國家的農(nóng)用地越來越少，與他們的利益似乎不是太密切。因此，我們應(yīng)該特別鼓勵少數(shù)權(quán)利意識強的農(nóng)民進(jìn)行這種訴訟。

　　記者：從中國的第一起行政訴訟案例到現(xiàn)在，有什么樣的特點，有什么樣的轉(zhuǎn)變？

　　姜：中國的第一起行政訴訟案件很難確定是哪一例，有人說是1987年浙江農(nóng)民包鄭超告縣政府案。但1982年制定的《民事訴訟法（試行）》就規(guī)定法院可以受理“民告官”的案子，這期間各級法院已經(jīng)審理了很多行政案件，1989年《行政訴訟法》制定，1990年10月1日實施，按照這個時間，中國的行政訴訟已有將近17年了。這17年我覺得至少呈現(xiàn)三個特點：第一，從原告來說，公民的權(quán)利意識越來越強，以前不敢告、不愿告、不會告，那時候“民不告官”是一種普遍的心理。而現(xiàn)在，這個問題雖然沒有完全解決，但本世紀(jì)這幾年平均每年達(dá)到10萬件行政案件的事實說明，許多公民已經(jīng)敢于運用行政訴權(quán)維護自己的權(quán)益，甚至有人開始打公益訴訟的官司了，像郝勁松告鐵道部春運漲價案、“湖南一村主任以納稅人之名告財政局預(yù)算外買車”案等等，公民的權(quán)利意識越來越強。第二，從被告來說，行政機關(guān)依法行政的意識已經(jīng)有了很大的提高，比如這個案子省政府自己主動撤銷之前的決定。過去政府害怕老百姓告，壓制老百姓告，即使告了也不出庭，出庭了也不執(zhí)行，現(xiàn)在情況好多了，盡管不可過于樂觀。我去年去青海，與一個市政府秘書長聊天，他說現(xiàn)在我辦每一件事都問（自己或秘書）三條：一是我有沒有這個權(quán)力辦這個事，二是法律對這個事有什么規(guī)定，三是這個事依法要走什么程序，有了這三條我就不怎么怕做被告了。他說的這三條可以說是依法行政的最主要的內(nèi)容。這表明我們的政府通過這些年的行政訴訟，依法行政的意識大大增強了。第三，法院更加會辦行政案件了。過去不知道怎么審，沒有經(jīng)驗，也沒有技巧，現(xiàn)在摸到一些規(guī)律了，也掌握了一些技巧，比如有些地方告縣政府，法院有難處，怕干預(yù)的話，就會報到上一級法院，請求指定管轄，交*管轄。這樣慢慢地積累了經(jīng)驗，司法實踐的水平大大提高了。

　　記者：我們發(fā)現(xiàn)，這系列案件中可以看出地方政府存在著不遵守程序的現(xiàn)象，比如沒有國務(wù)院的批準(zhǔn)，工程就已經(jīng)上馬，您如何看待？

　　姜：程序非常重要，現(xiàn)在很多行政訴訟的案子包括我們討論的這個案子，都是行政機關(guān)不遵守法律規(guī)定的程序，造成行政行為違法。當(dāng)然，事實是，很多時候按照法定程序走，他們就走不下去，因為他們不符合法定條件。比如土地開發(fā)，現(xiàn)在國家采取嚴(yán)格的措施保護耕地，地方政府、開發(fā)商很多時候根本不具備征地條件，根本不是“公共利益”的需要，他們按程序走拿不到批文，因此他們避開程序，故意違法。這種情況說明，我們非常有必要制定《行政程序法》。

　　記者： 《行政程序法》今年為什么沒有列入立法計劃？

　　姜：在立法五年規(guī)劃里面，《行政程序法》列入了第二層次的立法規(guī)劃，由于各種原因，這個規(guī)劃沒有啟動，今年是本屆人大最后一年，也沒有準(zhǔn)備啟動。我認(rèn)為主要有以下幾個原因：一是人們對之認(rèn)識不夠，有人認(rèn)為搞市場經(jīng)濟，應(yīng)加緊經(jīng)濟立法和民商事立法，行政程序法可以往后面放一放；現(xiàn)在人們強調(diào)和諧社會建設(shè)，有人認(rèn)為應(yīng)加緊社會立法，行政程序法還可以往后面放一放。但實際上，無論是規(guī)范市場經(jīng)濟，還是促進(jìn)社會和諧，都必須首先規(guī)范政府行政行為。二是我們的立法任務(wù)很重，目前我們的立法機關(guān)立法能力還不是很強。三是思路的問題，我們以前的思路是先搞單行法，單行法搞全了，然后再搞行政程序法典。在改革之初，這種思路是對的。但現(xiàn)在情況不一樣了，這種思路應(yīng)該有所改變。特別是《行政處罰法》和《行政許可法》出臺之后，我們已經(jīng)具備了搞行政程序法典的條件。另外，從立法成本和法制統(tǒng)一的角度看，我們現(xiàn)在也完全應(yīng)該兩條腿走路：一邊搞單行法（如行政強制法、行政征收法、，等等），一邊搞統(tǒng)一的行政程序法典。

　　記者：從行政訴訟實踐、行政法學(xué)理論和行政立法來看，您覺得這三者之間需要怎樣的互動？

　　姜：這三者之間的互動是非常必要的，上世紀(jì)80年代，我們國家還沒有行政訴訟，學(xué)者首先進(jìn)行行政法理論研究，推動了《行政訴訟法》的制定，而《行政訴訟法》的立法則既推動了民告官訴訟的實踐，又進(jìn)一步推動了行政法的學(xué)術(shù)研究。另外，實踐中的大量典型案例，通過學(xué)術(shù)界的分析和媒體的報道，又可以提高人們的認(rèn)識，從而促進(jìn)立法，形成很好的良性循環(huán)。

　　記者：法治是規(guī)則之治，但我國現(xiàn)在處于改革階段，很多情況都處在發(fā)展和變化之中，這對于規(guī)則之治來說是一種困境，我們的行政法如何應(yīng)對這樣一種困境，您認(rèn)為如何將政府納入依法行政的軌道？

　　姜：你說的實際上是法治與改革的關(guān)系，這是一種辯證的關(guān)系。一方面，改革需要立法，立法可以指導(dǎo)改革，規(guī)范改革中的各種行為，保護改革成果，推動改革進(jìn)一步發(fā)展；另一方面，立法也要適應(yīng)改革、服務(wù)改革和吸收改革的成果。立法與改革應(yīng)相互促進(jìn)，不能等到改革完全成功才來立法。也不能在改革之前先把所有的法立好，之后一勞永逸。應(yīng)該在改革的過程中不斷立法，不斷修改法律，以不斷適應(yīng)改革的需要。在實際操作中，可以先搞低層次的，如有些事可先搞規(guī)章，實施一段時間可行的話，再上升到地方性法規(guī)、行政法規(guī)，然后再上升到法律。

　　要促進(jìn)政府依法行政，首先是要有法，規(guī)范行政行為；其次要加強監(jiān)督，包括司法監(jiān)督，保證法律的實施。如果有法不依，像我們前面案件中的情況那樣，建設(shè)法治政府的目標(biāo)就難以實現(xiàn)。

　　法制日報·申欣旺