淺談行政訴訟中原告的舉證責任

行政訴訟是以被訴具體行政行為進行合法性審查為核心的訴訟，與刑事訴訟、民事訴訟有明顯的區別，在行政訴訟中，主要是審查被訴具體行政行為的合法性問題，理所當然行政機關要向人民法院提供作出具體行政行為的證據和所依據的規范性文件。我國《行政訴訟法》第三十二條對此也特別有所規定：“被告對作出的具體行政行為負舉證責任。” 該法條蘊含了行政訴訟的舉證規則，突出了行政訴訟的特點。那么，在行政訴訟中作為行政相對方的原告是否還要向人民法院提供證據；又如何提供證據；提供哪些證據呢？如果提供不出，將承擔何種法律后果呢？本文擬從行政訴訟過程中原告的舉證責任等方面進行分析，并結合審判實踐，對在行政訴訟中原告舉證若干問題進行研究，達到以增強在行政訴訟中處于弱勢主體的舉證能力，同時也引導其如何舉證。
　　舉證責任既不是權利，也不是義務，而是法律預先設定的一種法律后果。它所要解決的問題是在一定事實是否存在難于查明而法院又不能以此為由拒絕裁判的情況下，應由誰承擔不利法律后果的問題。盡管我國《行政訴訟法》第三十二條規定：“被告對作出的具體行政行為負有舉證責任，應當提供作出該具體行政行為的證據和所依據的規范性文件。”這確定了我國的行政訴訟制度采取被告負舉證責任的分配原則。但并不等于原告就不向法院提供任何證據。事實上，行政訴訟程序的啟動，是由于原告起訴而引起的，那么原告至少應當對其起訴是否符合法定條件等相關事項承擔舉證責任。

　　《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（下稱若干解釋）第二十七條“原告對下列事項承擔舉證責任：（一）證明起訴符合法定條件，但被告認為原告起訴超過起訴期限的除外；（二）在起訴被告不作為的案件中，證明其提出申請的事實；（三）在一并提起的行政賠償訴訟中，證明因受被訴行為侵害而造成損失的事實，（四）其他應當由原告承擔舉證責任的事項。”

　　一、證明起訴符合法定條件，但被告認為原告起訴超過起訴期限的除外。

　　《司法解釋》第二十七條第（一）項規定原告承擔“證明起訴符合法定條件”的舉證責任，為原告對起訴成立負舉證責任提供了依據。行政訴訟法第二條規定，公民、法人或其他組織認為行政機關作出的具體行政行為侵害其合法權益，可以提起行政訴訟。因此，有人認為，只要原告主觀上認為具體行政行為有侵權，行政訴訟即告成立。這種觀點如果成立，意味著原告無須承擔證明起訴成立的義務，顯然與《司法解釋》規定相悖。

　　筆者認為，行政訴訟法第二條僅規定了當事人提起行政訴訟的條件，而當事人提起行政訴訟，僅僅是起訴成立的必要條件，并不充分。對此，行政訴訟法第四十一條就起訴成立條件作了相應的規定，其中，原告起訴要有事實根據就是條件之一，如果只有原告的起訴，不具備行政訴訟法第四十一條規定的其他法定條件，起訴不能成立。行政案件立案前，行政相對人應當承擔證明其符合一定程序要件的舉證責任，否則就不能進入以后的訴訟程序，如行政相對人認為行政機關的具體行政行為侵犯其合法權益，則應提供證據證明該具體行政行為的存在。具體行政行為具有書面形式的，應在起訴時向法院提交正本或復印件，具體行政行為是口頭形式的，則應在起訴時向法院提交證人證言，視聽資料等證據。提供具體行政行為侵犯其合法權益的證據，且被告必須明確適格；案件屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄；如果法律、法規規定行政復議前置，還要提供已申請復議及復議結果的證據，如果原告提供的證據證明其起訴符合法定條件，但是被告認為原告的起訴超過法定起訴期限，該舉證責任不應由原告承擔，原告也不會提供證據證明起訴超期，因此，該舉證責任自然由被告承擔

　　二、在起訴被告不作為案件中，證明其提出申請的事實。

　　“不作為”行政訴訟，是因被告負有法定職責而不作為，可能侵害原告的合法權益而引起的訴訟。行政機關的行政行為有依申請的行政行為和依職權的行政行為，依申請的行政行為是指行政主體只有在相對人申請的條件下方能作為，沒有相對人的申請行政主體便不能主動作出的行政行為。依職權的行政行為是指依據行政機關所具有的法定行政權，不需要行政相對人的申請便可作出的行政行為。《若干解釋》規定，原告在起訴被告不作為案件時，證明向行政機關提出申請的事實的舉證責任由原告承擔。但是《若干解釋》對行政機關以職權的行政行為未作具體規定，只是一概而論，依職權的行政行為應由行政機關主動作出，如果要原告再舉出證明其提出申請的事實，則是不科學的，故在最高人民法院關于《行政訴訟證據若干問題的規定》第四條規定有二項例外，“（一）被告應當依職權主動履行法定職責的；（二）原告因被告受理申請的登記制度不完備等正當事由不能提供相關證據材料并能夠作出合理說明的。”上述兩項是不作為案件中免除原告舉證責任的情形。

　　三、在一并提起的行政賠償訴訟中，證明因受被訴行為侵害而造成損害的事實。

　　行政賠償訴訟是追究行政機關承擔國家侵權賠償責任的一種法律制度。行政賠償訴訟不同于一般的行政訴訟，雙方當事人之間已不是具體行政行為的合法性之爭，而主要是行政賠償問題，行政主體該不該賠？賠多少？是原告作為一種主張提出來的，根據誰主張誰舉證的原則，舉證責任自然應由原告承擔。原告在行政賠償訴訟中應當承擔多大的舉證責任呢？行政訴訟法對此未作具體規定。審判實踐中，在確定損害的存在與否以及損害的范圍和程度時，不完全采取被告負舉證責任的原則，而是參照民事訴訟的規則，要求行政賠償請求人對其主張進行舉證。最高人民法院《關于審理行政賠償案件若干問題的規定》第三十條規定：“原告在行政賠償訴訟中，對自己的主張承擔舉證責任。被告有權提供不予賠償或者減少賠償數額方面的證據。”可見原告請求行政機關賠償損失的，應舉出證據證明以下事項：（1）原告對行政行為具有違法性負舉證責任。國家承擔侵權賠償責任是以違法歸責，只有行政行為被確認違法，行政主體才承擔國家侵權賠償責任，因此，證明行政行為的違法性，是構成行政賠償的首要條件，可見，由原告承擔舉證責任是順理成章的。（2）損害事實的存在，損害事實即實際上已經發生或者一定會發生的損害結果；（3）受損害的程度，即具體損失的數額及計算；（4）受損害的事實與被告的具體行政行為有因果關系；（5）在法定期限內提起賠償訴訟；（6）單獨提起賠償訴訟的，經行政機關先行處理。

　　四、在無法收集提供證據情況下，可申請法院調取證據。

　　作為行政訴訟中的原告，由于其所處的訴訟地位的不平等，在訴訟中處于弱者地位，其舉證能力也是有限的，所以在其無法收集有關證據情況下，可以依法申請法院調取證據。《若干解釋》第二十九條規定下列情形之一的，人民法院有權調取證據：（一）原告或者第三人及其訴訟代理人提供了線索，但無法自行收集而申請人民法院調取的；（二）當事人應當提供而無法提供原件或者原物的。最高人民法院《關于行政訴訟證據若干問題的規定》第二十三條規定了原告和第三人申請法院調取證據的情形，原告或者第三人不能自行收集，但能夠提供確切線索的，可以申請人民法院調取下列證據材料：（1）由國家有關部門保存而須由人民法院調取的證據材料；（2）涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私的證據材料；（3）確因客觀原因不能自行收集的其他證據材料。以上均是法律對行政訴訟中原告舉證責任的保護，原告可以充分利用法律行使訴訟權利，以保護自己的合法權益。

　　最后，在原告明確了自己的舉證責任后還應當注意自己的舉證時限，超過了舉證期限提供的證據，法院是不予保護和認定的。《行政訴訟證據規定》第七條對原告和第三人的舉證時限作了明確規定，“原告或第三人應當在開庭審理前或者人民法院指定的交換證據之日提供證據。因正當事由申請延期提供證據的，經人民法院準許，可以在法庭調查中提供。逾期提供證據的，視為放棄舉證的權利。原告或者第三人在第一審程序中無正當理由未提供證據而在第二審程序中提供證據的，人民法院不予接納。”從上可以看出原告提供證據的時間是在一審開庭審理前或人民法院指定的交換證據之日，依法逾期提供證據的最后時間限制在二審中。與被告相比是比較寬泛的（被告對被訴具體行政行為的舉證時限，應當是在收到起訴狀副本之日起十日內提供證據），這樣的規定是充分考慮了原告在行政訴訟中始終處于弱勢地位，有利于保護原告和第三人在行政訴訟中的合法權益，有利于法院公平裁判。

作者單位：江蘇省泗洪縣人民法院