電信研究院：監(jiān)管融合成全球趨勢(shì)

互聯(lián)網(wǎng)、電信網(wǎng)與有線電視網(wǎng)的三網(wǎng)融合正在成為全球趨勢(shì)。與此相適應(yīng)，通信與廣播產(chǎn)業(yè)的管制制度也將進(jìn)行改革，從以縱向產(chǎn)業(yè)劃分為核心的管制體系向以橫向功能劃分的競(jìng)爭(zhēng)體系過(guò)渡。隨著網(wǎng)絡(luò)和業(yè)務(wù)的融合發(fā)展，打破行業(yè)藩籬，組建融合的監(jiān)管機(jī)構(gòu)勢(shì)在必行。

　　近期，韓國(guó)信息通信領(lǐng)域的監(jiān)管融合改革引發(fā)了眾多關(guān)注。2006年12月，韓國(guó)政府起草了一份議案，提議設(shè)立一家同時(shí)管轄兩個(gè)領(lǐng)域的新監(jiān)管機(jī)構(gòu)，即“廣播通信委員會(huì)”。

　　事實(shí)上，韓國(guó)從2006年2月就開(kāi)始著手實(shí)施兩大領(lǐng)域的監(jiān)管融合改革，從2006年10月底的咨詢和投票結(jié)果來(lái)看，大部分人贊成整合電信與廣播相關(guān)機(jī)構(gòu)，成立一個(gè)直屬于總統(tǒng)的行政機(jī)構(gòu)。目前監(jiān)管融合的關(guān)鍵包括兩點(diǎn)，IPTV監(jiān)管權(quán)的爭(zhēng)論以及電信廣播管理機(jī)構(gòu)的合并。

　　對(duì)于韓國(guó)政府提出的這項(xiàng)議案，韓國(guó)電信公司普遍表示歡迎。他們希望新機(jī)構(gòu)的設(shè)立能夠加速IPTV等新應(yīng)用的推出。但是該議案也有人反對(duì)，主要擔(dān)心總統(tǒng)將通過(guò)這一新機(jī)構(gòu)影響廣播行業(yè)內(nèi)部的決策，從而威脅廣播行業(yè)的獨(dú)立性。

　　其實(shí)，不僅是在韓國(guó)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)融合問(wèn)題一直是近年來(lái)許多國(guó)家面臨的熱點(diǎn)和焦點(diǎn)問(wèn)題。隨著IPTV、手機(jī)電視、網(wǎng)絡(luò)視頻等新業(yè)務(wù)的逐漸成熟，電信和廣電兩大行業(yè)的糾葛和矛盾日益突顯，而且產(chǎn)業(yè)融合導(dǎo)致監(jiān)管無(wú)力的模糊地帶大量出現(xiàn)。

　　服務(wù)融合催生監(jiān)管融合

　　互聯(lián)網(wǎng)、電信網(wǎng)與有線電視網(wǎng)的三網(wǎng)融合正在成為全球趨勢(shì)。未來(lái)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展將從現(xiàn)在的縱向產(chǎn)業(yè)管理(即通信產(chǎn)業(yè)和廣電產(chǎn)業(yè)分業(yè)管理)發(fā)展為基于內(nèi)容和基于設(shè)施的管理。

　　三網(wǎng)融合具有多重意義，表現(xiàn)在技術(shù)、業(yè)務(wù)、市場(chǎng)、管制等多個(gè)方面。三網(wǎng)融合體現(xiàn)了通過(guò)不同媒介傳輸相同業(yè)務(wù)的思想，其發(fā)展的基礎(chǔ)是技術(shù)的進(jìn)步和管制的放開(kāi)。

　　從管制層面來(lái)看，為適應(yīng)三網(wǎng)融合的發(fā)展，首先要解決以下幾個(gè)層面的關(guān)鍵問(wèn)題，進(jìn)而針對(duì)不同的融合性業(yè)務(wù)采取相應(yīng)的管制措施。第一，組建融合的管制機(jī)構(gòu)；第二，把對(duì)電信和廣播電視的傳輸(carriage)管制納入統(tǒng)一的綜合管制框架，從消費(fèi)者、技術(shù)與市場(chǎng)的角度綜合考慮電信與廣播傳送的融合，把內(nèi)容和承載以及廣播頻率分配的管制相分離；第三，解決電信與有線電視業(yè)務(wù)雙向準(zhǔn)入問(wèn)題，并從法律上予以保證。

　　以IPTV業(yè)務(wù)為例，是否允許電信運(yùn)營(yíng)商提供IPTV業(yè)務(wù)與該國(guó)的管制機(jī)構(gòu)設(shè)置以及三網(wǎng)融合政策有著直接的關(guān)系。在實(shí)現(xiàn)了管制機(jī)構(gòu)融合或者電信和有線電視允許雙向進(jìn)入的國(guó)家，IPTV的業(yè)務(wù)準(zhǔn)入上也沒(méi)有障礙，典型國(guó)家如美國(guó)、加拿大、歐盟部分國(guó)家。

　　在電信和廣播電視分業(yè)管制的一些國(guó)家，尚不允許電信運(yùn)營(yíng)商提供IPTV業(yè)務(wù)，比如韓國(guó)。

　　分業(yè)監(jiān)管力不從心

　　通信傳播媒體正向多元化方向發(fā)展。電信網(wǎng)可提供電話、因特網(wǎng)及廣播電視服務(wù)；有線電視網(wǎng)可提供有線電視、因特網(wǎng)及電話等服務(wù)。通信、有線電視以及計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)不斷整合，產(chǎn)業(yè)界線逐漸模糊。

　　這種技術(shù)融合帶動(dòng)了新的服務(wù)模式，也引發(fā)了新的議題亟待解決。

　　首先，通信廣播運(yùn)營(yíng)者需要彼此相互跨業(yè)經(jīng)營(yíng)，市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序急需建立。

　　目前，許多國(guó)家同時(shí)制定有《有線廣播(電視)法》和《電信法》，規(guī)定各自的市場(chǎng)準(zhǔn)入條件和規(guī)則。即使在允許兩者相互進(jìn)入后，有線廣播電視業(yè)經(jīng)營(yíng)者欲經(jīng)營(yíng)電信事業(yè)時(shí)，必須按照《電信法》規(guī)定向相關(guān)主管部門提交申請(qǐng)，而電信業(yè)經(jīng)營(yíng)者欲經(jīng)營(yíng)有線電視業(yè)務(wù)時(shí)，則受《有線廣播電視法》的制約。隨著電信與傳播跨業(yè)經(jīng)營(yíng)日趨頻繁，傳統(tǒng)媒體、電信及因特網(wǎng)間的界限開(kāi)始模糊，業(yè)內(nèi)開(kāi)始呼喚統(tǒng)一、公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

　　其次，現(xiàn)行通信及傳播主管機(jī)關(guān)分屬不同單位，遵循各自法規(guī)，事權(quán)不一致影響監(jiān)管效力。

　　舊的管理機(jī)關(guān)以產(chǎn)業(yè)作為劃分，廣電、電信分屬不同機(jī)關(guān)管轄。在分業(yè)分治的管理架構(gòu)下，各主管機(jī)關(guān)往往從自己的角度來(lái)規(guī)劃產(chǎn)業(yè)政策，容易造成產(chǎn)業(yè)政策不同，事權(quán)無(wú)法統(tǒng)一，管理與監(jiān)督權(quán)責(zé)不明，政策制訂無(wú)法顧及全貌，增加機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)成本，缺乏管理效率，所以成立單一的管理機(jī)關(guān)成為必然。

　　未來(lái)隨著技術(shù)的發(fā)展，產(chǎn)業(yè)劃分也將出現(xiàn)質(zhì)變，產(chǎn)業(yè)間的分類需要重新架構(gòu)和定義。舊的管制體制、機(jī)構(gòu)、以及相關(guān)法律法規(guī)已經(jīng)不適應(yīng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，需要變革、調(diào)整、重新組織。

　　韓國(guó)是世界上信息通信技術(shù)較為發(fā)達(dá)的國(guó)家之一，具備大規(guī)模開(kāi)展融合服務(wù)的基礎(chǔ)。但是，政府部門之間長(zhǎng)期存在的利益爭(zhēng)斗嚴(yán)重制約了融合服務(wù)在韓國(guó)的發(fā)展。韓國(guó)信息通信部將IPTV視作韓國(guó)高級(jí)電信業(yè)務(wù)的產(chǎn)物，因而主張將捆綁IPTV的融合服務(wù)納入它的管轄范圍。但韓國(guó)廣播委員會(huì)指出，IPTV基本上屬于廣播服務(wù)，有線電視運(yùn)營(yíng)商希望自己推出這項(xiàng)服務(wù)。

　　這一分歧再次讓企業(yè)“受害”。韓國(guó)的電信公司早已擁有了提供IPTV的技術(shù)，但在信息通信部和廣播委員會(huì)“把事情弄清楚”之前他們必須等待。在當(dāng)今這個(gè)以“融合”為主題的時(shí)代里，摒棄前嫌，放棄爭(zhēng)斗，共同創(chuàng)建新的監(jiān)管框架，已成為包括韓國(guó)在內(nèi)的各國(guó)政府部門的一個(gè)當(dāng)務(wù)之急。

　　監(jiān)管融合勢(shì)在必行

　　未來(lái)的ICT產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)將要求對(duì)通信與廣播產(chǎn)業(yè)的管制制度進(jìn)行改革，從以縱向產(chǎn)業(yè)劃分為核心的管制體系向以橫向功能劃分的競(jìng)爭(zhēng)體系過(guò)渡。

　　隨著跨業(yè)經(jīng)營(yíng)日趨頻繁，性質(zhì)相近的產(chǎn)業(yè)會(huì)因主管機(jī)關(guān)的不同而出現(xiàn)寬嚴(yán)標(biāo)準(zhǔn)不一的監(jiān)督管理政策，形成一個(gè)產(chǎn)業(yè)或一個(gè)行為，兩套不同法令規(guī)章實(shí)行不同管理的情形。這種矛盾已經(jīng)成為政府機(jī)構(gòu)在短期內(nèi)必須正式面對(duì)的問(wèn)題。

　　除了美國(guó)的FCC(聯(lián)邦通訊委員會(huì))在成立伊始就實(shí)現(xiàn)了通信和廣電的融合監(jiān)管外，近年來(lái)，許多國(guó)家紛紛對(duì)管制機(jī)構(gòu)進(jìn)行了調(diào)整，紛紛進(jìn)行機(jī)構(gòu)合并或成立新的綜合性的管制機(jī)構(gòu)。

　　歐盟已于1997年12月發(fā)布電信監(jiān)管融合綠皮書，雖然并未強(qiáng)制規(guī)定會(huì)員國(guó)應(yīng)如何進(jìn)行電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)的改革，但指出了一些具體原則，包括：1.內(nèi)容(content)管理及基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)(infrastructure)管理分離；2.對(duì)所有傳輸網(wǎng)絡(luò)的監(jiān)管應(yīng)協(xié)調(diào)一致。

　　作為最早發(fā)布有關(guān)“三網(wǎng)融合”綠皮書的地區(qū)政府機(jī)構(gòu)，歐盟委員會(huì)出臺(tái)的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管法律也逐步向三網(wǎng)融合的方向發(fā)展。2002年出臺(tái)的《電子通信網(wǎng)絡(luò)與服務(wù)的統(tǒng)一監(jiān)管框架》是一部真正體現(xiàn)三網(wǎng)融合的法律，法案于2003年7月開(kāi)始執(zhí)行。

　　新的監(jiān)管框架主要體現(xiàn)的思想包括：簡(jiǎn)化管制、網(wǎng)絡(luò)融合、網(wǎng)絡(luò)與內(nèi)容分開(kāi)監(jiān)管，以及技術(shù)中立。

　　此外，亞太地區(qū)的日本、中國(guó)臺(tái)灣、澳大利亞也分別于2001年、2005和2006年，組成了融合通信和廣電的統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)。由此可以預(yù)料，隨著網(wǎng)絡(luò)和業(yè)務(wù)的融合發(fā)展，陸續(xù)會(huì)有更多國(guó)家對(duì)通信和廣電監(jiān)管體制進(jìn)行改革，打破行業(yè)藩籬，組建融合的監(jiān)管機(jī)構(gòu)勢(shì)在必行。