電信研究院：監管融合成全球趨勢

互聯網、電信網與有線電視網的三網融合正在成為全球趨勢。與此相適應，通信與廣播產業的管制制度也將進行改革，從以縱向產業劃分為核心的管制體系向以橫向功能劃分的競爭體系過渡。隨著網絡和業務的融合發展，打破行業藩籬，組建融合的監管機構勢在必行。

　　近期，韓國信息通信領域的監管融合改革引發了眾多關注。2006年12月，韓國政府起草了一份議案，提議設立一家同時管轄兩個領域的新監管機構，即“廣播通信委員會”。

　　事實上，韓國從2006年2月就開始著手實施兩大領域的監管融合改革，從2006年10月底的咨詢和投票結果來看，大部分人贊成整合電信與廣播相關機構，成立一個直屬于總統的行政機構。目前監管融合的關鍵包括兩點，IPTV監管權的爭論以及電信廣播管理機構的合并。

　　對于韓國政府提出的這項議案，韓國電信公司普遍表示歡迎。他們希望新機構的設立能夠加速IPTV等新應用的推出。但是該議案也有人反對，主要擔心總統將通過這一新機構影響廣播行業內部的決策，從而威脅廣播行業的獨立性。

　　其實，不僅是在韓國，監管機構融合問題一直是近年來許多國家面臨的熱點和焦點問題。隨著IPTV、手機電視、網絡視頻等新業務的逐漸成熟，電信和廣電兩大行業的糾葛和矛盾日益突顯，而且產業融合導致監管無力的模糊地帶大量出現。

　　服務融合催生監管融合

　　互聯網、電信網與有線電視網的三網融合正在成為全球趨勢。未來的產業發展將從現在的縱向產業管理(即通信產業和廣電產業分業管理)發展為基于內容和基于設施的管理。

　　三網融合具有多重意義，表現在技術、業務、市場、管制等多個方面。三網融合體現了通過不同媒介傳輸相同業務的思想，其發展的基礎是技術的進步和管制的放開。

　　從管制層面來看，為適應三網融合的發展，首先要解決以下幾個層面的關鍵問題，進而針對不同的融合性業務采取相應的管制措施。第一，組建融合的管制機構；第二，把對電信和廣播電視的傳輸(carriage)管制納入統一的綜合管制框架，從消費者、技術與市場的角度綜合考慮電信與廣播傳送的融合，把內容和承載以及廣播頻率分配的管制相分離；第三，解決電信與有線電視業務雙向準入問題，并從法律上予以保證。

　　以IPTV業務為例，是否允許電信運營商提供IPTV業務與該國的管制機構設置以及三網融合政策有著直接的關系。在實現了管制機構融合或者電信和有線電視允許雙向進入的國家，IPTV的業務準入上也沒有障礙，典型國家如美國、加拿大、歐盟部分國家。

　　在電信和廣播電視分業管制的一些國家，尚不允許電信運營商提供IPTV業務，比如韓國。

　　分業監管力不從心

　　通信傳播媒體正向多元化方向發展。電信網可提供電話、因特網及廣播電視服務；有線電視網可提供有線電視、因特網及電話等服務。通信、有線電視以及計算機網絡不斷整合，產業界線逐漸模糊。

　　這種技術融合帶動了新的服務模式，也引發了新的議題亟待解決。

　　首先，通信廣播運營者需要彼此相互跨業經營，市場公平競爭秩序急需建立。

　　目前，許多國家同時制定有《有線廣播(電視)法》和《電信法》，規定各自的市場準入條件和規則。即使在允許兩者相互進入后，有線廣播電視業經營者欲經營電信事業時，必須按照《電信法》規定向相關主管部門提交申請，而電信業經營者欲經營有線電視業務時，則受《有線廣播電視法》的制約。隨著電信與傳播跨業經營日趨頻繁，傳統媒體、電信及因特網間的界限開始模糊，業內開始呼喚統一、公平的市場競爭環境。

　　其次，現行通信及傳播主管機關分屬不同單位，遵循各自法規，事權不一致影響監管效力。

　　舊的管理機關以產業作為劃分，廣電、電信分屬不同機關管轄。在分業分治的管理架構下，各主管機關往往從自己的角度來規劃產業政策，容易造成產業政策不同，事權無法統一，管理與監督權責不明，政策制訂無法顧及全貌，增加機關協調成本，缺乏管理效率，所以成立單一的管理機關成為必然。

　　未來隨著技術的發展，產業劃分也將出現質變，產業間的分類需要重新架構和定義。舊的管制體制、機構、以及相關法律法規已經不適應產業的發展，需要變革、調整、重新組織。

　　韓國是世界上信息通信技術較為發達的國家之一，具備大規模開展融合服務的基礎。但是，政府部門之間長期存在的利益爭斗嚴重制約了融合服務在韓國的發展。韓國信息通信部將IPTV視作韓國高級電信業務的產物，因而主張將捆綁IPTV的融合服務納入它的管轄范圍。但韓國廣播委員會指出，IPTV基本上屬于廣播服務，有線電視運營商希望自己推出這項服務。

　　這一分歧再次讓企業“受害”。韓國的電信公司早已擁有了提供IPTV的技術，但在信息通信部和廣播委員會“把事情弄清楚”之前他們必須等待。在當今這個以“融合”為主題的時代里，摒棄前嫌，放棄爭斗，共同創建新的監管框架，已成為包括韓國在內的各國政府部門的一個當務之急。

　　監管融合勢在必行

　　未來的ICT產業發展趨勢將要求對通信與廣播產業的管制制度進行改革，從以縱向產業劃分為核心的管制體系向以橫向功能劃分的競爭體系過渡。

　　隨著跨業經營日趨頻繁，性質相近的產業會因主管機關的不同而出現寬嚴標準不一的監督管理政策，形成一個產業或一個行為，兩套不同法令規章實行不同管理的情形。這種矛盾已經成為政府機構在短期內必須正式面對的問題。

　　除了美國的FCC(聯邦通訊委員會)在成立伊始就實現了通信和廣電的融合監管外，近年來，許多國家紛紛對管制機構進行了調整，紛紛進行機構合并或成立新的綜合性的管制機構。

　　歐盟已于1997年12月發布電信監管融合綠皮書，雖然并未強制規定會員國應如何進行電信監管機構的改革，但指出了一些具體原則，包括：1.內容(content)管理及基礎網絡(infrastructure)管理分離；2.對所有傳輸網絡的監管應協調一致。

　　作為最早發布有關“三網融合”綠皮書的地區政府機構，歐盟委員會出臺的網絡監管法律也逐步向三網融合的方向發展。2002年出臺的《電子通信網絡與服務的統一監管框架》是一部真正體現三網融合的法律，法案于2003年7月開始執行。

　　新的監管框架主要體現的思想包括：簡化管制、網絡融合、網絡與內容分開監管，以及技術中立。

　　此外，亞太地區的日本、中國臺灣、澳大利亞也分別于2001年、2005和2006年，組成了融合通信和廣電的統一監管機構。由此可以預料，隨著網絡和業務的融合發展，陸續會有更多國家對通信和廣電監管體制進行改革，打破行業藩籬，組建融合的監管機構勢在必行。