電信研究院：監(jiān)管融合成全球趨勢

互聯(lián)網(wǎng)、電信網(wǎng)與有線電視網(wǎng)的三網(wǎng)融合正在成為全球趨勢。與此相適應，通信與廣播產(chǎn)業(yè)的管制制度也將進行改革，從以縱向產(chǎn)業(yè)劃分為核心的管制體系向以橫向功能劃分的競爭體系過渡。隨著網(wǎng)絡(luò)和業(yè)務的融合發(fā)展，打破行業(yè)藩籬，組建融合的監(jiān)管機構(gòu)勢在必行。

　　近期，韓國信息通信領(lǐng)域的監(jiān)管融合改革引發(fā)了眾多關(guān)注。2006年12月，韓國政府起草了一份議案，提議設(shè)立一家同時管轄兩個領(lǐng)域的新監(jiān)管機構(gòu)，即“廣播通信委員會”。

　　事實上，韓國從2006年2月就開始著手實施兩大領(lǐng)域的監(jiān)管融合改革，從2006年10月底的咨詢和投票結(jié)果來看，大部分人贊成整合電信與廣播相關(guān)機構(gòu)，成立一個直屬于總統(tǒng)的行政機構(gòu)。目前監(jiān)管融合的關(guān)鍵包括兩點，IPTV監(jiān)管權(quán)的爭論以及電信廣播管理機構(gòu)的合并。

　　對于韓國政府提出的這項議案，韓國電信公司普遍表示歡迎。他們希望新機構(gòu)的設(shè)立能夠加速IPTV等新應用的推出。但是該議案也有人反對，主要擔心總統(tǒng)將通過這一新機構(gòu)影響廣播行業(yè)內(nèi)部的決策，從而威脅廣播行業(yè)的獨立性。

　　其實，不僅是在韓國，監(jiān)管機構(gòu)融合問題一直是近年來許多國家面臨的熱點和焦點問題。隨著IPTV、手機電視、網(wǎng)絡(luò)視頻等新業(yè)務的逐漸成熟，電信和廣電兩大行業(yè)的糾葛和矛盾日益突顯，而且產(chǎn)業(yè)融合導致監(jiān)管無力的模糊地帶大量出現(xiàn)。

　　服務融合催生監(jiān)管融合

　　互聯(lián)網(wǎng)、電信網(wǎng)與有線電視網(wǎng)的三網(wǎng)融合正在成為全球趨勢。未來的產(chǎn)業(yè)發(fā)展將從現(xiàn)在的縱向產(chǎn)業(yè)管理(即通信產(chǎn)業(yè)和廣電產(chǎn)業(yè)分業(yè)管理)發(fā)展為基于內(nèi)容和基于設(shè)施的管理。

　　三網(wǎng)融合具有多重意義，表現(xiàn)在技術(shù)、業(yè)務、市場、管制等多個方面。三網(wǎng)融合體現(xiàn)了通過不同媒介傳輸相同業(yè)務的思想，其發(fā)展的基礎(chǔ)是技術(shù)的進步和管制的放開。

　　從管制層面來看，為適應三網(wǎng)融合的發(fā)展，首先要解決以下幾個層面的關(guān)鍵問題，進而針對不同的融合性業(yè)務采取相應的管制措施。第一，組建融合的管制機構(gòu)；第二，把對電信和廣播電視的傳輸(carriage)管制納入統(tǒng)一的綜合管制框架，從消費者、技術(shù)與市場的角度綜合考慮電信與廣播傳送的融合，把內(nèi)容和承載以及廣播頻率分配的管制相分離；第三，解決電信與有線電視業(yè)務雙向準入問題，并從法律上予以保證。

　　以IPTV業(yè)務為例，是否允許電信運營商提供IPTV業(yè)務與該國的管制機構(gòu)設(shè)置以及三網(wǎng)融合政策有著直接的關(guān)系。在實現(xiàn)了管制機構(gòu)融合或者電信和有線電視允許雙向進入的國家，IPTV的業(yè)務準入上也沒有障礙，典型國家如美國、加拿大、歐盟部分國家。

　　在電信和廣播電視分業(yè)管制的一些國家，尚不允許電信運營商提供IPTV業(yè)務，比如韓國。

　　分業(yè)監(jiān)管力不從心

　　通信傳播媒體正向多元化方向發(fā)展。電信網(wǎng)可提供電話、因特網(wǎng)及廣播電視服務；有線電視網(wǎng)可提供有線電視、因特網(wǎng)及電話等服務。通信、有線電視以及計算機網(wǎng)絡(luò)不斷整合，產(chǎn)業(yè)界線逐漸模糊。

　　這種技術(shù)融合帶動了新的服務模式，也引發(fā)了新的議題亟待解決。

　　首先，通信廣播運營者需要彼此相互跨業(yè)經(jīng)營，市場公平競爭秩序急需建立。

　　目前，許多國家同時制定有《有線廣播(電視)法》和《電信法》，規(guī)定各自的市場準入條件和規(guī)則。即使在允許兩者相互進入后，有線廣播電視業(yè)經(jīng)營者欲經(jīng)營電信事業(yè)時，必須按照《電信法》規(guī)定向相關(guān)主管部門提交申請，而電信業(yè)經(jīng)營者欲經(jīng)營有線電視業(yè)務時，則受《有線廣播電視法》的制約。隨著電信與傳播跨業(yè)經(jīng)營日趨頻繁，傳統(tǒng)媒體、電信及因特網(wǎng)間的界限開始模糊，業(yè)內(nèi)開始呼喚統(tǒng)一、公平的市場競爭環(huán)境。

　　其次，現(xiàn)行通信及傳播主管機關(guān)分屬不同單位，遵循各自法規(guī)，事權(quán)不一致影響監(jiān)管效力。

　　舊的管理機關(guān)以產(chǎn)業(yè)作為劃分，廣電、電信分屬不同機關(guān)管轄。在分業(yè)分治的管理架構(gòu)下，各主管機關(guān)往往從自己的角度來規(guī)劃產(chǎn)業(yè)政策，容易造成產(chǎn)業(yè)政策不同，事權(quán)無法統(tǒng)一，管理與監(jiān)督權(quán)責不明，政策制訂無法顧及全貌，增加機關(guān)協(xié)調(diào)成本，缺乏管理效率，所以成立單一的管理機關(guān)成為必然。

　　未來隨著技術(shù)的發(fā)展，產(chǎn)業(yè)劃分也將出現(xiàn)質(zhì)變，產(chǎn)業(yè)間的分類需要重新架構(gòu)和定義。舊的管制體制、機構(gòu)、以及相關(guān)法律法規(guī)已經(jīng)不適應產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，需要變革、調(diào)整、重新組織。

　　韓國是世界上信息通信技術(shù)較為發(fā)達的國家之一，具備大規(guī)模開展融合服務的基礎(chǔ)。但是，政府部門之間長期存在的利益爭斗嚴重制約了融合服務在韓國的發(fā)展。韓國信息通信部將IPTV視作韓國高級電信業(yè)務的產(chǎn)物，因而主張將捆綁IPTV的融合服務納入它的管轄范圍。但韓國廣播委員會指出，IPTV基本上屬于廣播服務，有線電視運營商希望自己推出這項服務。

　　這一分歧再次讓企業(yè)“受害”。韓國的電信公司早已擁有了提供IPTV的技術(shù)，但在信息通信部和廣播委員會“把事情弄清楚”之前他們必須等待。在當今這個以“融合”為主題的時代里，摒棄前嫌，放棄爭斗，共同創(chuàng)建新的監(jiān)管框架，已成為包括韓國在內(nèi)的各國政府部門的一個當務之急。

　　監(jiān)管融合勢在必行

　　未來的ICT產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢將要求對通信與廣播產(chǎn)業(yè)的管制制度進行改革，從以縱向產(chǎn)業(yè)劃分為核心的管制體系向以橫向功能劃分的競爭體系過渡。

　　隨著跨業(yè)經(jīng)營日趨頻繁，性質(zhì)相近的產(chǎn)業(yè)會因主管機關(guān)的不同而出現(xiàn)寬嚴標準不一的監(jiān)督管理政策，形成一個產(chǎn)業(yè)或一個行為，兩套不同法令規(guī)章實行不同管理的情形。這種矛盾已經(jīng)成為政府機構(gòu)在短期內(nèi)必須正式面對的問題。

　　除了美國的FCC(聯(lián)邦通訊委員會)在成立伊始就實現(xiàn)了通信和廣電的融合監(jiān)管外，近年來，許多國家紛紛對管制機構(gòu)進行了調(diào)整，紛紛進行機構(gòu)合并或成立新的綜合性的管制機構(gòu)。

　　歐盟已于1997年12月發(fā)布電信監(jiān)管融合綠皮書，雖然并未強制規(guī)定會員國應如何進行電信監(jiān)管機構(gòu)的改革，但指出了一些具體原則，包括：1.內(nèi)容(content)管理及基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)(infrastructure)管理分離；2.對所有傳輸網(wǎng)絡(luò)的監(jiān)管應協(xié)調(diào)一致。

　　作為最早發(fā)布有關(guān)“三網(wǎng)融合”綠皮書的地區(qū)政府機構(gòu)，歐盟委員會出臺的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管法律也逐步向三網(wǎng)融合的方向發(fā)展。2002年出臺的《電子通信網(wǎng)絡(luò)與服務的統(tǒng)一監(jiān)管框架》是一部真正體現(xiàn)三網(wǎng)融合的法律，法案于2003年7月開始執(zhí)行。

　　新的監(jiān)管框架主要體現(xiàn)的思想包括：簡化管制、網(wǎng)絡(luò)融合、網(wǎng)絡(luò)與內(nèi)容分開監(jiān)管，以及技術(shù)中立。

　　此外，亞太地區(qū)的日本、中國臺灣、澳大利亞也分別于2001年、2005和2006年，組成了融合通信和廣電的統(tǒng)一監(jiān)管機構(gòu)。由此可以預料，隨著網(wǎng)絡(luò)和業(yè)務的融合發(fā)展，陸續(xù)會有更多國家對通信和廣電監(jiān)管體制進行改革，打破行業(yè)藩籬，組建融合的監(jiān)管機構(gòu)勢在必行。