行政法視角下的行政監督

行政監督的理論和實踐問題，一直是行政管理學界研究的熱點問題之一。一般認為行政監督是行政決策和實行過程的必要環節，是行政管理總過程的必不可少的一個有機組成部分。對行政管理的運行情況、效能拓展有著極其重要的作用。

　　首先，從現代國家管理中的效率和公平來看。一方面，現代國家的管理對象廣泛而復
雜，需要更強有力、更高效能、更集中統一的管理；另一方面，國家和人民又需要擴大民主，充分發揮每個機關、社會組織、個人的自主性和創造性，保證公平的參與。這兩種需求是有矛盾的。為了協調它，就必須有系統的行政監督以保持社會的政治穩定和可持續發展。

　　其次，從現代國家管理環節和政策實施的過程來看。現代國家管理有決策、執行、信息、咨詢、監督、反饋等諸多環節構成一個完整系統。由監督機構對決策、執行的過程進行檢查評議和督促，防止和克服失誤與偏差，保證決策的正確和執行的順利，是現代國家管理體系中的重要環節。

　　同時，從現代國家管理的市場經濟環境來看。市場經濟氛圍中，利益主體多元化、經濟產權明晰化、運行機制競爭化、市場行為規范化、宏觀調控科學化等要求在自主、公平、誠信、競爭的基礎上講求民主與法制，講求民主監督和依法辦事，從而突出了對公共權力的制約和監督。

　　浙江大學法學院章劍生先生在其所著的《行政監督研究》一書中另出機杼，從行政法的角度重新審視了行政監督的概念、特征及功能，明確了行政監督的主體和課題，在總結了國外行政監督制度的基礎上，又對我國的行政監督體系的構成進行了系統地描述，是近來我國行政監督研究領域不可多得的一部力作。

　　作者對行政監督的概念從行政法的視角進行了全新的闡述，并將這一概念清晰地貫穿于全書。作者從分析監督的概念入手闡釋了對行政監督這一概念的理解，指出行政監督是指在國家監督制度體系中，有關國家機關依法定職權對行政機關是否合法、合理地行使行政職權所實施的督察、糾偏等活動。行政監督就其內容而言，可以分為內部行政監督和外部行政監督。內部行政監督是指行政機關內部的監督，如行政復議、行政監察等。外部行政監督是指其他國家機關對行政機關的監督，如權力機關監督、司法機關監督等。新聞、民主黨派、社會團體等社會監督雖然也是以行政機關是否合法、合理地行使行政職權為監督對象，但這種監督因為不直接產生法律效果，或者僅僅是啟動行政監督程序的一個前提條件，故不屬于行政監督范圍。

　　作者清晰地描述了行政監督所必須遵循的若干原則，如：法治監督原則、及時監督原則、公開監督原則、回避監督原則等。特別是作者認為：國家機關的行政監督權必須依法授予，任何有權力的人都不能聲稱“天賦權力”，因為任何可以支配他人的權力的正當性只能來自法律的授予。行政監督權本質上是一種權力，沒有法的事先授權，就不存在行政監督權，因此，它必須依法授予。盡管行政監督權以行政機關的行政權為監督對象，是一種以權力制約權力的基本形式，但并不意味著行政監督主體的行政監督權不需要依法授予，否則，國家機關之間權力運作會發生紊亂。國家機關的行政監督權必須符合法的規定，國家機關行使行政監督權必須符合法的規定。國家機關獨立行使行政監督權，國家機關獨立行使行政監督權是行政監督產生預期效果的重要保障。

　　作者從大陸法系和英美法系的法學劃分方式有獨創性的分析了國外監督制度。應該說，研究國外行政監督制度的文獻在近年來呈上升趨勢，但極少有人從行政法角度入手，對行政監督制度作一系統、規范而嚴謹的分析。本書在一定程度上彌補了這一缺憾。 （崔劍侖）

　　《行政監督研究》章劍生著人民出版社