關于加強行政監(jiān)督的思考

一

　　就目前情況和今后的發(fā)展趨勢而論，行政權的膨脹已經成為各國國家結構中的普遍現(xiàn)象。在中國，我們自古就有行政權優(yōu)先的傳統(tǒng)，加強對行政權的約束是進一步推進社會主義市場經濟建設，適應加入世界貿易組織新環(huán)境的必然要求。黨的十五大報告正式提出要“依法治國，建設社會主義法治國家”。隨后在修改憲法時，也將“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家”這一原則確定下來。依法行政作為依法治國的重要組成部分，對依法治國基本方略的實行具有決定性的影響。依法行政的基本涵義，是指行政機關行使行政權力必須有法律授權，并依照法律的規(guī)定嚴格執(zhí)行。依法治國及依法行政要求建立一套完善的行政法律制度。

　　任何一種法律關系都是由三個部分組成的，即主體、客體（權利義務指向的對象）和內容（權利義務）。作為規(guī)范法律關系的法律制度自然也應該包括這些，行政法律制度是規(guī)范行政法律關系的一系列制度的總和，最主要的內容也應該是三個方面的內容：一是行政組織法，它是關于行政主體地位和權力義務以及組成方面的法律。它大致由行政機關組織法、行政機關編制法和公務員法三部分組成。二是行政行為法，是關于行政權的行使和運作（表現(xiàn)為若干不同形態(tài)的行政行為）的法律，包括行政立法、行政執(zhí)法、行政司法等內容。法律的規(guī)范作用不能憑空產生，只能通過對主體的行為具體化實在化。三是行政監(jiān)督法，它是對行政權的行使和運作進行監(jiān)督的法律。行政權具有侵略性，權力往往善于以所謂目的之“正當”來為一切不正當?shù)男袨榻妻q，致使權力的腐敗變質十分容易和不易察覺。所以，權力必須受牽制①。它大致包括行政監(jiān)察法、審計法、行政復議法、行政訴訟法、行政賠償法等。

二

　　行政監(jiān)督法在行政法體系中的地位十分重要，尤其在當今世界，約束行政權成為緊迫的普遍性問題。行政監(jiān)督已成為國家監(jiān)督體系中最主要的組成部分之一，世界各國都有一套行政監(jiān)督方面的法律制度。我國相應的制度也已經比較健全，關鍵是如何更充分地發(fā)揮這些制度的作用。我國的行政監(jiān)督體系大致包括權力機關的監(jiān)督，行政系統(tǒng)的內部監(jiān)督和司法監(jiān)督，此外還有社會監(jiān)督。除了社會監(jiān)督，最主要是輿論監(jiān)督和社會團體的監(jiān)督，其他監(jiān)督都能在行政監(jiān)督法體系內尋找到相應的完備的法律制度支持。

　　《憲法》賦予了國家權力機關廣泛的監(jiān)督權，規(guī)定了一系列內容：審議和批準政府提出的工作報告，對各級政府制定行政法律法規(guī)的審查，審查和批準政府編制的國民經濟和社會發(fā)展計劃以及計劃執(zhí)行的報告，組織行政執(zhí)法大檢查，辦理公民的來信來訪和申訴，監(jiān)督政府處理人大代表的提案和意見，組織關于特定問題的調查委員會以及質詢有關部門的權力，此外還可以運用人事任免權來進行監(jiān)督。盡管這些規(guī)定在實際政治生活中已經發(fā)揮了很大的作用，但是還沒有形成足夠的制約行政權的力量，很多制度缺乏實質的法律保障。因此，要真正充分發(fā)揮這些制度的作用，就有必要使憲法能夠成為裁決的依據(jù)。

　　《行政復議法》所建立的行政復議制度，可認為是層級監(jiān)督的一種專門形式，主要是行政機關內部的監(jiān)督。所謂層級監(jiān)督制度，是指行政機關內部由于隸屬關系，上級機關對下級機關有權進行監(jiān)察督促的一系列規(guī)范行為的總稱，主要包括報告工作制度、執(zhí)法檢查制度、審查批準制度、備案檢查制度、考核獎懲制度等等。這部法律規(guī)定，一切侵犯公民權益的具體行政行為，除行政機關作出行政處分或其他人事處分決定外，都可以通過復議途徑尋求救濟。相比原先的條例和《行政訴訟法》，復議的范圍大大拓寬，甚至對于抽象行政行為，在一定的情況下，也可以一并提出審查申請。同時，在行政復議中，復議機關不僅可以對該具體行政行為的合法性進行審查，也可以對其合理性進行審查。新的《行政復議法》極大地促進了我國行政系統(tǒng)層級監(jiān)督制度的發(fā)展。在專門監(jiān)督方面，由審計機關和監(jiān)察機關負責專職的監(jiān)督工作。已制定的《審計法》和《行政監(jiān)察法》為審計機關和監(jiān)察機關的監(jiān)督行為提供了法律依據(jù)，并構成了專門監(jiān)督的法律制度。

　　1989年4月4日，《行政訴訟法》提交人大會議通過，從此建立了獨立于民事訴訟的具有中國特色的行政訴訟制度。由于它擁有一套嚴密的程序，因而在行政監(jiān)督方面發(fā)揮了巨大的作用。它一方面保護公民的合法權益，另一方面指導和保障行政機關的各項工作的開展，促進和諧社會的達成。行政訴訟法第一次確立了對具體行政行為合法與違法的審查，正是在它的推動下，行政機關依法行政的自覺性有了很大的提高，“依法行政”開始寫入了政府工作報告，成為各級政府施政的基本方針。當然，《行政訴訟法》仍待進一步完善。實踐中，由于行政權優(yōu)先的國家治理結構尚未得到根本轉變和現(xiàn)有的法律保障仍然比較缺乏，以及行政相對人厭訟、懼訟的觀念仍然流行。法律本身的預期意義與所產生的社會效果相比反差較大。1998年全國行政案件總數(shù)是九萬二千多件，1999年是九萬八千多件，對于一個有十幾億人口的大國來說，這個數(shù)字太少了。雖然近年來我國相應出臺了《國家賠償法》、《行政處罰法》等法律法規(guī)，加強了對行政相對方合法權益的保障和對行政機關行政執(zhí)法行為的約束，但仍顯不足。行政訴訟和國家賠償制度一起構成了司法監(jiān)督的主要內容，它們是行政監(jiān)督體系中最強有力的法律制度。②

三

　　在我國司法實踐中，司法行政化的傾向十分明顯。法院在實際運作中往往作為一元化國家機關的組成部分，擔負著大量超越司法職能的行政工作；同時，法院在活動方式和管理體制上也呈現(xiàn)出行政化特征。我國《行政訴訟法》第66條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對具體行政行為在法定期限內不提起訴訟又不履行的，行政機關可以申請人民法院強制執(zhí)行，或者依法強制執(zhí)行。”相對于法院對行政訴訟判決的執(zhí)行，法院的這種強制執(zhí)行學界一般將其稱為“非訴行政執(zhí)行”，是行政強制執(zhí)行制度的一種模式。一方面，它體現(xiàn)了國家對公權強制力行使的限制，有利于保護行政相對人；另一方面，在執(zhí)行主體或形式上看，法院的非訴行政執(zhí)行行為似乎是一種司法行為，但從其內容即行政義務的角度來看，這種非訴執(zhí)行實質上是一種行政行為，是行政機關借助法院來實現(xiàn)行政目的。這就容易使人產生誤解：法院變成了行政機關的執(zhí)行工具。因此，法律應該明確，法院在這種情況下有必要對行政機關的執(zhí)行申請進行實質審查，可以考慮借鑒民事訴訟和刑事訴訟中適用簡單程序的做法。畢竟行政權作為國家強制權的一部分，它的行使結果往往不利于相對人，理應慎重，這是尊重和保護公民權利的必然要求。

　　在行政訴訟實踐中，法院主動尋找案件的現(xiàn)象依然存在，超出當事人訴求范圍或者不許當事人自由處分訴權的現(xiàn)象也時有發(fā)生，甚至還得到了《行政訴訟法》的肯定。如對于撤訴的嚴格限制。上下級法院之間關系的行政化，表現(xiàn)也很突出。盡管憲法規(guī)定了上下級法院之間是監(jiān)督與被監(jiān)督的關系，但是，這種說法本身就受到了行政級別觀念的影響。每一級法院都是獨立的，各自只是按照法律的分工履行職責。在實踐中，上下級法院之間通過請示、匯報與指導、指示甚至命令的方式對某一具體案件的裁判進行溝通，也是行政機關上下級之間的關系處理模式在司法領域中滲透的結果。

　　司法獨立是司法公正的必然要求，包括了整個法院機構的外部獨立和法官個人的內部獨立。 在我國，只在法律中規(guī)定了籠統(tǒng)的寥寥數(shù)言，“人民法院依法獨立行使審判權，不受任何機關、社會團體和個人的干涉”，卻并沒有相關的制度來保障。從這里可以知道，我國只承認人民法院的獨立審判權，這就導致了在很多情況下具體執(zhí)行審判的法官個人并不能就案件本身作出判決，而由沒有具體參與案件調查的院長或者審判委員會判決，這實際上侵犯了訴訟人的權利，也有違法律“全面審理”的規(guī)定，代之以書面審理。1954年憲法第一次將法院從人民政府中分離了出來，但人事由各級權力機關任免，財物則由同級政府管理，并且此種體制一直延續(xù)至今。這種審判體制下，法院在人、財、物管理上不能“自治”，司法活動在外部環(huán)境上多方受制，就連法院的獨立也成了疑問。我國現(xiàn)行的審判體制基本上可以概括為黨委領導、人大和上級法院監(jiān)督指導、政府管理人財物的法院體制③。我國的法院受到了很多的制約，審判權獨立長期停留在口號或宣言意義上。在這種情況下，何來司法權對行政權的有效監(jiān)督？

　　行政審判實踐中，因為行政訴訟的被告往往是享有重要權力的行政機關，審理行政案件的法官實際上面臨著行政對于司法進行干預的巨大壓力，被訴行政機關往往利用手中的權力迫使法院或法官就范。同時，法院內部的行政化為這種不合理干預提供了途徑，換言之，正是法官的不獨立為行政對司法的干預大開方便之門，并最終得以實現(xiàn)。干預審判獨立的另一種重要方式就是對法官個人的威逼利誘甚至打擊報復，這些看來是不可思議，但在司法實踐中卻比比皆是，行政審判中更是如此。法官獨立的保障制度亟待確定。④

　　西方學者普遍認為，司法獨立具有“制度上的特點”，各國建立了一套行之有效的制度保障司法獨立得以實現(xiàn)：法官終身制、專任制、退休制和高薪制。我國的《法官法》也吸收了這些原則精神，作出符合國情的規(guī)定。當然，對于法官的保障制度可能不限于此，應當指出法官的保障制度本身是不斷向前發(fā)展的，只要國家與社會中出現(xiàn)可能危害法官獨立的行為或現(xiàn)象，在保障制度上就應及時加以完善。我國過去法官任職條件較低，《法官法》的修訂以及國家司法考試的舉行將實際上嚴格我國的法官任職資格，一支專業(yè)化、高素質的法官隊伍有望逐漸形成。在法官晉升制度上，我國應借鑒英美法系法院奉行的等級權力結構，使權力等級比較松散，法官晉升愿望不很強烈，法官個人獨立性比較突出，不同級別法官之間的權力與待遇的差距很小，從而最終實現(xiàn)司法獨立，直到擺脫司法的行政化。

　　在論及司法對行政權的監(jiān)督時，我們不能不提檢察機關在其中的作用。從廣義上說，檢察權也是司法權的一部分，但它又不等同于司法權。在我國，根據(jù)憲法和有關法律的規(guī)定，各級檢察機關也享有對政府及其工作人員在進行行政管理活動過程中是否嚴格堅持依法辦事和是否廉潔奉公進行行政法制監(jiān)督的權力，以及對于刑事案件的公訴權。目前，根據(jù)《刑事訴訟法》的明確規(guī)定，我國各級檢察機關，作為國家的法律監(jiān)督機關，只是對刑事案件（從偵查審判到判決裁定的執(zhí)行）適用法律是否妥當可以行使監(jiān)督權。對于人民檢察院參與民事行政案件的審判活動，如何行使法律監(jiān)督權，在《民事訴訟法》和《行政訴訟法》中，都還沒有作出具體明確的規(guī)定，但我們按照法律解釋的方法，可以認為原則上人民檢察院有權進行監(jiān)督。

　　可以說，截至目前為止，我國檢察機關，作為國家的法律監(jiān)督機關，它根據(jù)憲法規(guī)定所享有的監(jiān)督權，即使在國家司法系統(tǒng)內部，也還沒有得到充分的行使。至于在國家行政管理領域，檢察機關，作為國家的法律監(jiān)督機關來行使行政法制監(jiān)督權，就更未提上我國法制建設的日程。檢察機關在行政法領域究竟應當怎樣行使憲法規(guī)定的法律監(jiān)督權，這應當是完善我國行政法制監(jiān)督體系需要認真研究的重要課題。

　　參考書目：

①     龔祥瑞著：《比較憲法與行政法》，北京：法律出版社，2003年，第443頁。

②     應松年：中國行政法的創(chuàng)制與面臨的問題，http://www.jcrb.com/zyw/n160/ca89061.htm。

③     賀衛(wèi)方：司法制度與理念，北京：中國政法大學出版社，1998年，第51-52頁。

④馬懷德、王亦白：透視中國的行政審判體制問題與改革，http://www.jcrb.com/zyw/n268/ca256102.htm。

　　（作者系江西財經大學研究生）

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