建立農(nóng)田水利建設新機制
http://www.dcyhziu.cn 2007/6/11 源自:中華職工學習網(wǎng) 【字體：
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我國是一個農(nóng)業(yè)大國，人多地少、水資源短缺、降雨時空分布不均、水旱災害頻繁，這些基本國情決定了農(nóng)田水利建設在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)濟社會發(fā)展中具有特別重要的作用。黨中央、國務院高度重視農(nóng)田水利建設，經(jīng)過廣大農(nóng)民群眾長期不懈的努力，全國農(nóng)田有效灌溉面積大幅度增加，為糧食產(chǎn)量和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不斷邁上新臺階奠定了堅實基礎。但近年來，我國農(nóng)田水利建設的環(huán)境和條件發(fā)生了重大變化，投入總體呈下滑趨勢，已成為制約糧食生產(chǎn)能力提高的突出矛盾和問題。為了適應農(nóng)村稅費改革不斷深化的新形勢和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的新要求，改革和完善農(nóng)田水利建設的政策體系、投入方式、組織形式，促進新時期農(nóng)田水利建設健康發(fā)展，現(xiàn)提出如下意見：
一、充分認識建立農(nóng)田水利建設新機制的重大意義
農(nóng)田水利設施是提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的基礎。我國現(xiàn)有農(nóng)田水利骨干工程大都建于20世紀50至70年代，相當一部分已達到規(guī)定使用年限，老化失修嚴重，效益衰減，小型農(nóng)田水利工程設計不完善，配套率低，欠賬較多，對現(xiàn)有灌區(qū)全面進行續(xù)建配套和節(jié)水改造的任務十分艱巨。在人增地減水少的嚴峻形勢下，保障國家糧食安全，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，就必須進一步加強農(nóng)田水利建設，因而也需要更多的投入。但與此同時，近年來，全國農(nóng)田水利建設的投入呈下滑趨勢，特別是農(nóng)村稅費改革逐步取消農(nóng)村義務工和勞動積累工后，農(nóng)民群眾的投工投勞數(shù)量大幅度減少。農(nóng)田水利建設滑坡，不僅直接影響當前的糧食增產(chǎn)，而且嚴重制約農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的持續(xù)提高。因此，盡快建立加強農(nóng)田水利建設的新機制新辦法，是當前和今后一個時期保護和提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的一項重要而緊迫的任務。各地區(qū)、各有關部門要提高認識,統(tǒng)一思想,加強領導，積極穩(wěn)妥地做好這項工作；認真組織試點，深入調(diào)查研究，總結(jié)經(jīng)驗,逐步推廣；加強配合,齊心協(xié)力,共同推進新時期農(nóng)田水利建設邁上新臺階。
二、建立農(nóng)田水利建設新機制的指導思想和原則
（一）指導思想。
按照全面落實科學發(fā)展觀的要求，堅持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的方略，切實加大公共財政對農(nóng)田水利建設的支持力度，以政府安排補助資金為引導，以農(nóng)民自愿出資出勞為主體，以農(nóng)田水利建設規(guī)劃為依托，以加強組
織動員為紐帶，以加快農(nóng)田水利管理體制改革為動力，逐步建立起保障農(nóng)田水利建設健康發(fā)展的長效機制。
（二）原則。
1．堅持政府支持、民辦公助的原則。國家要逐步增加對水利建設的投入，重點加大對小型農(nóng)田水利建設的投入。同時，要把加大政府投入與增加農(nóng)民勞動積累結(jié)合起來，充分利用農(nóng)村勞動力資源豐富的優(yōu)勢，組織和引導農(nóng)民盡可能增加勞動積累。
2．堅持民主決策、群眾自愿的原則。要嚴格區(qū)分農(nóng)民自愿出資出勞與加重農(nóng)民負擔的政策界限，進一步完善“一事一議”籌資籌勞制度，在切實加強民主決策和民主管理的前提下，以政府加大投入為契機，通過有效的組織工作，引導農(nóng)民出資出勞開展直接受益的農(nóng)田水利建設。同時，要嚴格規(guī)范“一事一議”程序，控制籌資籌勞標準。
3．堅持規(guī)劃先行、注重實效的原則。要發(fā)揮規(guī)劃的統(tǒng)籌指導作用，把規(guī)劃作為鄉(xiāng)村兩級組織農(nóng)民出資出勞的必要條件和國家安排補助投資的重要依據(jù)，科學有效地開展農(nóng)田水利建設。
4．堅持深化改革、創(chuàng)新體制的原則。建立以政府資金為引導的多元化投融資機制，加快農(nóng)田水利管理體制和小型設施產(chǎn)權制度改革，形成農(nóng)田水利建設管理的良性運行機制，調(diào)動廣大農(nóng)民投資投勞開展農(nóng)田水利建設的積極性。
三、建立農(nóng)田水利建設新機制的工作重點
（一）增加政府投入，逐步建立農(nóng)田水利建設資金穩(wěn)定增長的機制。財政部門要建立小型農(nóng)田水利設施建設補助專項資金，對農(nóng)民興修小型農(nóng)田水利設施給予補助，并逐步增加資金規(guī)模；在安排農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金時，繼續(xù)把農(nóng)田水利建設作為中低產(chǎn)田改造的一項重要內(nèi)容。發(fā)展改革部門要調(diào)整投資結(jié)構，切實增加對農(nóng)田水利建設的投入。土地出讓金用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)部分和新增建設用地有償使用費，要結(jié)合土地開發(fā)整理安排一定資金用于小型農(nóng)田水利建設。要整合國家現(xiàn)有的各項農(nóng)田水利建設資金，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，避免重復安排，著力提高資金使用效率。按照中央與地方事權劃分原則，地方各級政府應切實承擔起農(nóng)田水利建設的主要責任，把農(nóng)田水利建設資金納入投資和財政預算，逐步形成適度規(guī)模。
（二）認真做好農(nóng)田水利建設規(guī)劃編制工作。農(nóng)田水利建設規(guī)劃的編制工作，采取以縣為單位、自下而上的方式進行，原則上每個縣都要編制。編制規(guī)劃要統(tǒng)籌兼顧，突出重點，分步實施，講求實效。規(guī)劃按程序經(jīng)過審批后，即為安排國家補助資金的依據(jù)，申報項目必須符合規(guī)劃的要求。水利部門要從全國和區(qū)域水資源合理配置的要求出發(fā)，加強對規(guī)劃編制工作的指導。各地區(qū)要結(jié)合實際，積極試點，取得經(jīng)驗后逐步推廣。
（三）規(guī)范農(nóng)田水利建設項目管理和資金使用。一是明確資金投向。中央和省級財政資金重點用于補助糧食主產(chǎn)縣。二是明確項目實施主體。項目實施主體可以是農(nóng)戶、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，也可以是農(nóng)民聯(lián)合體或其他農(nóng)民專業(yè)合作組織。三是完善補助方式。主要用于補助項目建設的材料費、設備費及機械作業(yè)費，具體方式可采取項目管理或“以獎代補”的辦法。四是制訂補助標準。根據(jù)工程性質(zhì)、農(nóng)民在限額內(nèi)籌資籌勞情況，制訂不同的補助標準，籌補結(jié)合、多籌多補。五是健全申報程序。由縣級有關部門對項目主體的申請進行審查、公示后聯(lián)合上報。需要農(nóng)民籌資籌勞的項目，應經(jīng)縣級農(nóng)民負擔監(jiān)督管理部門審查。農(nóng)田水利建設項目管理和資金使用的具體辦法，由有關部門另行制定。
（四）完善村級“一事一議”籌資籌勞政策。對政府給予補助資金重點支持的斗渠、相鄰村共用的村級小型水塘（庫）和圩堤等農(nóng)民受益的農(nóng)田水利工程，可以村級為基礎進行“一事一議”，按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)調(diào)、分村議事、聯(lián)合申報、統(tǒng)一施工、分村管理資金和勞務、分村落實建設任務的程序和辦法實施。“一事一議”籌資籌勞的限額標準由省級農(nóng)民負擔監(jiān)督管理部門提出，報省級人民政府批準。根據(jù)受益主體和籌資籌勞主體相對應的原則，在不影響村整體利益和長遠規(guī)劃的前提下，可按受益群體議事。要加強資金和勞務的監(jiān)管，對國家引導資金和通過“一事一議”籌集的資金和勞務，都要實行全過程公開、民主管理，接受群眾監(jiān)督。嚴禁強行以資代勞或變相加重農(nóng)民負擔。各級農(nóng)民負擔監(jiān)督管理部門要會同有關部門加強監(jiān)管，提高資金和勞務使用效率。
（五）進一步加強農(nóng)田水利建設的組織領導工作。縣鄉(xiāng)政府要將農(nóng)田水利建設工作納入重要議事日程，明確目標和責任，落實有關政策，組織規(guī)劃編制，抓好項目實施，加強監(jiān)督檢查。水利部門要加強對工程建設的指導和檢查監(jiān)督。鼓勵和扶持農(nóng)民用水協(xié)會等專業(yè)合作組織的發(fā)展，充分發(fā)揮其在工程建設、使用維修、水費計收等方面的作用。
（六）加快推進農(nóng)田水利建設管理制度改革。按照“誰投資、誰受益、誰所有”的原則，推進小型農(nóng)田水利設施產(chǎn)權制度改革，明確小型農(nóng)田水利設施的所有權，落實管護責任主體。以農(nóng)戶自用為主的小、微型工程，歸農(nóng)戶個人所有；對受益戶較多的小型工程，可按受益范圍組建用水合作組織，相關設施歸用水合作組織所有；政府補助形成的資產(chǎn)，歸項目受益主體所有。允許小型農(nóng)田水利設施以承包、租賃、拍賣等形式進行產(chǎn)權流轉(zhuǎn)，吸引社會資金投入。根據(jù)《國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國務院體改辦關于水利工程管理體制改革實施意見的通知》（國辦發(fā)〔2002〕45號）的要求，積極推進農(nóng)田水利管理體制改革，加快實施灌區(qū)管理機構定崗定員和工程維修養(yǎng)護定額的試點和推廣工作，妥善解決富余人員的分流問題，改革水價和水費計收機制，為工程良性運行和節(jié)約用水創(chuàng)造條件。
一、充分認識建立農(nóng)田水利建設新機制的重大意義
農(nóng)田水利設施是提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的基礎。我國現(xiàn)有農(nóng)田水利骨干工程大都建于20世紀50至70年代，相當一部分已達到規(guī)定使用年限，老化失修嚴重，效益衰減，小型農(nóng)田水利工程設計不完善，配套率低，欠賬較多，對現(xiàn)有灌區(qū)全面進行續(xù)建配套和節(jié)水改造的任務十分艱巨。在人增地減水少的嚴峻形勢下，保障國家糧食安全，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，就必須進一步加強農(nóng)田水利建設，因而也需要更多的投入。但與此同時，近年來，全國農(nóng)田水利建設的投入呈下滑趨勢，特別是農(nóng)村稅費改革逐步取消農(nóng)村義務工和勞動積累工后，農(nóng)民群眾的投工投勞數(shù)量大幅度減少。農(nóng)田水利建設滑坡，不僅直接影響當前的糧食增產(chǎn)，而且嚴重制約農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的持續(xù)提高。因此，盡快建立加強農(nóng)田水利建設的新機制新辦法，是當前和今后一個時期保護和提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的一項重要而緊迫的任務。各地區(qū)、各有關部門要提高認識,統(tǒng)一思想,加強領導，積極穩(wěn)妥地做好這項工作；認真組織試點，深入調(diào)查研究，總結(jié)經(jīng)驗,逐步推廣；加強配合,齊心協(xié)力,共同推進新時期農(nóng)田水利建設邁上新臺階。
二、建立農(nóng)田水利建設新機制的指導思想和原則
（一）指導思想。
按照全面落實科學發(fā)展觀的要求，堅持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的方略，切實加大公共財政對農(nóng)田水利建設的支持力度，以政府安排補助資金為引導，以農(nóng)民自愿出資出勞為主體，以農(nóng)田水利建設規(guī)劃為依托，以加強組
織動員為紐帶，以加快農(nóng)田水利管理體制改革為動力，逐步建立起保障農(nóng)田水利建設健康發(fā)展的長效機制。
（二）原則。
1．堅持政府支持、民辦公助的原則。國家要逐步增加對水利建設的投入，重點加大對小型農(nóng)田水利建設的投入。同時，要把加大政府投入與增加農(nóng)民勞動積累結(jié)合起來，充分利用農(nóng)村勞動力資源豐富的優(yōu)勢，組織和引導農(nóng)民盡可能增加勞動積累。
2．堅持民主決策、群眾自愿的原則。要嚴格區(qū)分農(nóng)民自愿出資出勞與加重農(nóng)民負擔的政策界限，進一步完善“一事一議”籌資籌勞制度，在切實加強民主決策和民主管理的前提下，以政府加大投入為契機，通過有效的組織工作，引導農(nóng)民出資出勞開展直接受益的農(nóng)田水利建設。同時，要嚴格規(guī)范“一事一議”程序，控制籌資籌勞標準。
3．堅持規(guī)劃先行、注重實效的原則。要發(fā)揮規(guī)劃的統(tǒng)籌指導作用，把規(guī)劃作為鄉(xiāng)村兩級組織農(nóng)民出資出勞的必要條件和國家安排補助投資的重要依據(jù)，科學有效地開展農(nóng)田水利建設。
4．堅持深化改革、創(chuàng)新體制的原則。建立以政府資金為引導的多元化投融資機制，加快農(nóng)田水利管理體制和小型設施產(chǎn)權制度改革，形成農(nóng)田水利建設管理的良性運行機制，調(diào)動廣大農(nóng)民投資投勞開展農(nóng)田水利建設的積極性。
三、建立農(nóng)田水利建設新機制的工作重點
（一）增加政府投入，逐步建立農(nóng)田水利建設資金穩(wěn)定增長的機制。財政部門要建立小型農(nóng)田水利設施建設補助專項資金，對農(nóng)民興修小型農(nóng)田水利設施給予補助，并逐步增加資金規(guī)模；在安排農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金時，繼續(xù)把農(nóng)田水利建設作為中低產(chǎn)田改造的一項重要內(nèi)容。發(fā)展改革部門要調(diào)整投資結(jié)構，切實增加對農(nóng)田水利建設的投入。土地出讓金用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)部分和新增建設用地有償使用費，要結(jié)合土地開發(fā)整理安排一定資金用于小型農(nóng)田水利建設。要整合國家現(xiàn)有的各項農(nóng)田水利建設資金，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，避免重復安排，著力提高資金使用效率。按照中央與地方事權劃分原則，地方各級政府應切實承擔起農(nóng)田水利建設的主要責任，把農(nóng)田水利建設資金納入投資和財政預算，逐步形成適度規(guī)模。
（二）認真做好農(nóng)田水利建設規(guī)劃編制工作。農(nóng)田水利建設規(guī)劃的編制工作，采取以縣為單位、自下而上的方式進行，原則上每個縣都要編制。編制規(guī)劃要統(tǒng)籌兼顧，突出重點，分步實施，講求實效。規(guī)劃按程序經(jīng)過審批后，即為安排國家補助資金的依據(jù)，申報項目必須符合規(guī)劃的要求。水利部門要從全國和區(qū)域水資源合理配置的要求出發(fā)，加強對規(guī)劃編制工作的指導。各地區(qū)要結(jié)合實際，積極試點，取得經(jīng)驗后逐步推廣。
（三）規(guī)范農(nóng)田水利建設項目管理和資金使用。一是明確資金投向。中央和省級財政資金重點用于補助糧食主產(chǎn)縣。二是明確項目實施主體。項目實施主體可以是農(nóng)戶、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，也可以是農(nóng)民聯(lián)合體或其他農(nóng)民專業(yè)合作組織。三是完善補助方式。主要用于補助項目建設的材料費、設備費及機械作業(yè)費，具體方式可采取項目管理或“以獎代補”的辦法。四是制訂補助標準。根據(jù)工程性質(zhì)、農(nóng)民在限額內(nèi)籌資籌勞情況，制訂不同的補助標準，籌補結(jié)合、多籌多補。五是健全申報程序。由縣級有關部門對項目主體的申請進行審查、公示后聯(lián)合上報。需要農(nóng)民籌資籌勞的項目，應經(jīng)縣級農(nóng)民負擔監(jiān)督管理部門審查。農(nóng)田水利建設項目管理和資金使用的具體辦法，由有關部門另行制定。
（四）完善村級“一事一議”籌資籌勞政策。對政府給予補助資金重點支持的斗渠、相鄰村共用的村級小型水塘（庫）和圩堤等農(nóng)民受益的農(nóng)田水利工程，可以村級為基礎進行“一事一議”，按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)調(diào)、分村議事、聯(lián)合申報、統(tǒng)一施工、分村管理資金和勞務、分村落實建設任務的程序和辦法實施。“一事一議”籌資籌勞的限額標準由省級農(nóng)民負擔監(jiān)督管理部門提出，報省級人民政府批準。根據(jù)受益主體和籌資籌勞主體相對應的原則，在不影響村整體利益和長遠規(guī)劃的前提下，可按受益群體議事。要加強資金和勞務的監(jiān)管，對國家引導資金和通過“一事一議”籌集的資金和勞務，都要實行全過程公開、民主管理，接受群眾監(jiān)督。嚴禁強行以資代勞或變相加重農(nóng)民負擔。各級農(nóng)民負擔監(jiān)督管理部門要會同有關部門加強監(jiān)管，提高資金和勞務使用效率。
（五）進一步加強農(nóng)田水利建設的組織領導工作。縣鄉(xiāng)政府要將農(nóng)田水利建設工作納入重要議事日程，明確目標和責任，落實有關政策，組織規(guī)劃編制，抓好項目實施，加強監(jiān)督檢查。水利部門要加強對工程建設的指導和檢查監(jiān)督。鼓勵和扶持農(nóng)民用水協(xié)會等專業(yè)合作組織的發(fā)展，充分發(fā)揮其在工程建設、使用維修、水費計收等方面的作用。
（六）加快推進農(nóng)田水利建設管理制度改革。按照“誰投資、誰受益、誰所有”的原則，推進小型農(nóng)田水利設施產(chǎn)權制度改革，明確小型農(nóng)田水利設施的所有權，落實管護責任主體。以農(nóng)戶自用為主的小、微型工程，歸農(nóng)戶個人所有；對受益戶較多的小型工程，可按受益范圍組建用水合作組織，相關設施歸用水合作組織所有；政府補助形成的資產(chǎn)，歸項目受益主體所有。允許小型農(nóng)田水利設施以承包、租賃、拍賣等形式進行產(chǎn)權流轉(zhuǎn)，吸引社會資金投入。根據(jù)《國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國務院體改辦關于水利工程管理體制改革實施意見的通知》（國辦發(fā)〔2002〕45號）的要求，積極推進農(nóng)田水利管理體制改革，加快實施灌區(qū)管理機構定崗定員和工程維修養(yǎng)護定額的試點和推廣工作，妥善解決富余人員的分流問題，改革水價和水費計收機制，為工程良性運行和節(jié)約用水創(chuàng)造條件。
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