三峽庫區城市垃圾處理場的市場化運行研究

摘 要 三峽庫區城市生活垃圾已對庫區環境造成極大威脅，垃圾處理已迫在眉睫。研究庫區城市垃圾處理的市場化運行，不僅是庫區政府必須解決的問題，也是解決三峽庫區污染的關鍵。

1 三峽庫區城市垃圾處理場現狀
　三峽工程舉世矚目，隨著2003年6月15日三峽工程“135”水位的成功蓄水，庫區的生態環境保護又一次成為全世界關注的熱點。從筆者在庫區實地考察的情況來看，由于長期以來的不良習慣，隨意沿江堆存或傾倒垃圾現象普遍。長江、嘉陵江沿岸有垃圾堆放點約605處，生活垃圾存放量在175m水位以下約300萬t。目前庫區城市生活垃圾總量超過200萬t/天，生活垃圾機械清運程度低，各區縣僅為30%~40%，無害化處理率僅為8%，處理方式多為露天堆放或簡易填埋，產生的大量垃圾滲濾液，一經進入庫區江河，不但直接污染長江水質，而且還會沉積為底泥，形成底泥污染，嚴重威脅庫區水體安全。同時，由于“135”蓄水后，庫區水位上升，流速減緩，污染物擴散能力降低，水體自凈能力減弱。為了控制庫區污染和防止水體發生富營養化，三峽庫區垃圾處理勢在必行。
　　黨中央和國務院相當重視三峽庫區的生態環境保護和城市垃圾處理，到2003年，國家已投資在三峽庫區共建成了垃圾處理場20座，處理規模7 030t/天，投資2.64億元。并制定了庫區未來幾年垃圾處理場的建設規劃，2003~2005年，庫區建成城市生活垃圾處理場1座，處理規模285t/天，總投資1.4億元；沿江22個集鎮建立垃圾處理場，處理規模380t/天，投資1.2億元；2006~2010年，建成城市生活垃圾處理場2座，規�！　　　�1 000t/天，投資4.04億元；建成重點集鎮垃圾處理場71座，處理規模5 000t/天，總投資約1.5億元。
　　但從庫區已建成的豐都城市生活垃圾填埋場和秭歸城市垃圾處理場了解到的情況來看，庫區城市垃圾處理場的運行卻不如人意。豐都城市生活垃圾填埋場和秭歸城市垃圾處理場分別由國家投資7 216萬元、2 271.8萬元，于2003年6月20日、2003年5月26日建成并投入試運行，但都因無運行經費沒有實際運行。當前，庫區沿江的垃圾處理場如雨后春筍般地建起來了，但運行不良，工作效率低下，有的時停時轉，有的根本就不能運行，使很多剛剛建成的垃圾處理場不能發揮應有的效益。因此，筆者認為，三峽庫區政府不能僅僅把三峽庫區的垃圾處理看成是一個垃圾處理場的建設問題或是一個政府形象工程，而是要根據三峽庫區垃圾處理場運行過程遇到的實際問題，制定出一套行之有效的垃圾處理場的運行機制，最大限度地發揮垃圾處理場在三峽庫區生態環保中的作用。因此，研究三峽庫區城市垃圾處理場市場化運行機制，對解決庫區污染具有非常現實的意義。
2 三峽庫區城市垃圾收集、處理過程中遇到的主要問題
2.1 垃圾處理技術落后
　　三峽庫區的現有垃圾處理場存在選址不當、規模偏大、易造成二次污染等問題，使得垃圾處理工程可行性差，經濟效益、環境效益、社會效益均達不到預期目的。
2.2 管理系統不完善
　　三峽庫區垃圾收集、儲運系統缺少，需進一步加強環衛設施建設，為保證居民健康、改善城市環境衛生及城市市容，“垃圾處理規劃”應系統地將城市生活垃圾的管理、收集、運輸和處理等各個環節有機地結合起來，逐步建立起高效完善的現代化城市生活垃圾管理系統。
2.3 管理體制落后
　　將生活垃圾的處理視為公益事業的傳統觀念，使得全社會都認為垃圾處理是政府的事情，而傳統的體制更加強化了這種觀念。長期以來，城市垃圾處理由政府投資、運營，政府每建成一座垃圾處理場就背上一份財政包袱，使政府的財政負擔日益加重，這已成為國內眾多城市政府面臨的難題之一。雖然庫區有的區縣，如奉節縣，指令當地建委建立公司，專門經營垃圾收集、處理，但仍不能從根本上擺脫政府的責任。如果不改革現有的觀念和體制，即使國家全額投資建成了垃圾處理場后移交給地方，其高額的運行費用庫區各區縣也將無力承擔，最后被迫停運，見不到垃圾處理能力發揮效益。
2.4 城市垃圾處理費征收困難
　　根據“污染者付費”的原則，城市居民作為排污者，應對自己造成的生活垃圾治理承擔經濟責任。重慶市出臺的城市垃圾處理的收費政策，即自2000年5月1日起，向城市居民每月每戶收取垃圾處理費3元。收取的這些資金將�？钣糜诔鞘欣�圾處理設施的建設和運營。但從庫區實際了解到的情況來看，垃圾處理費的征收很困難，很難從根本上解決垃圾處理場的運行經費問題。主要有以下幾個方面的原因：一是收費涉及面不全，無法保證垃圾處理的正常運行；二是由于城市中流動人口眾多，使現行的收費渠道無法保證垃圾處理費的足額征收；三是每戶人口數各異，老百姓認為按每戶征收處理費有不合理的地方，產生了對處理費的征收的抵觸情緒。
3 三峽庫區城市垃圾處理場市場化運營模式的構想
　　筆者以為，解決前述問題的辦法是實行“誰污染誰付費，城市垃圾處理市場化運行”。所謂垃圾處理場市場化，是指專門從事垃圾處理設施運營或垃圾治理業務的企業接受政府主管部門的委托，進行垃圾處理設施專業運營或垃圾處理。垃圾處理設施實行社會化有償服務，自主經營，自負盈虧，承擔委托責任，保證垃圾處理設施正常運行和污染物達標排放。其實施方法是：
　　(1)對可以實行集中治理的城市工業、生活垃圾，實行集中治理，規模經營，以減少投資和運行費用，以利于提高管理水平和便于監管。
　　(2)“城市垃圾處理市場化運行”，實行企業化經營，可由政府主管部門主持招標或招商引資，鼓勵企業、個人和外商投資經營，制定合理的收費標準，使垃圾處理場也有產值（像其他服務行業一樣），也有略高于社會平均水平的利潤，能夠正常維持簡單再生產和一定的積累擴大再生產。
　　(3)“誰污染誰付費”，污染交由集中治理的單位則按污染當量出錢，實行計量收費，企業污染由企業負擔，居民污染由居民負擔，居民按每月每人收取，政府職能則是通過招標、招商建立城市垃圾處理場，給予政策扶持和監督管理。
　　國際經驗表明，實施垃圾處理場的市場化運營能從根本上解決過去傳統模式所帶來的弊端。實施垃圾處理設施的市場化運營一方面能一勞永逸地解決政府的環保問題，運營公司的綜合管理能力和技術優勢能確保垃圾處理場切實發揮作用，避免因管理和技術原因關停；運營公司專業化、網絡化的檢測手段，標準化的檢測程序保證了排放滲濾液的水質得到準確監控，杜絕了二次污染事件的發生。另一方面，運營公司也可以根據垃圾處理設施的狀況及自己的情況采用不完全承包、半承包、完全承包等不同的承包方式來降低風險。
4 三峽庫區城市垃圾處理場市場化運行對策建議
4.1 加大宣傳力度，增強庫區居民的環保意識
　　庫區居民的環保意識有待加強，從我們在庫區各縣發放“三峽庫區居民環境意識調查問卷”了解到，庫區居民認為“135”蓄水后，長江水變清了，水體質量變好了占61.9%，認為水的質量變差了占21.3%，認為水體質量無明顯變化占16.8%。從這些數據來看，庫區人民都具有很樸素的環保意識，但對當前庫區環境特別是水環境與我們的生活垃圾處理方式之間的關系認識嚴重不足。因此，庫區各級政府的相關部門，應加大宣傳力度，廣泛深入地開展多層次的宣傳工作，提高庫區人們對環境保護的認識，增強庫區水質保護的意識，形成加強環境投入和環境管理的共識，同時也能增強居民對垃圾處理市場化的理解和支持，提高庫區居民對征收垃圾處理費的心理承受能力。
4.2 轉變觀念，進行城市垃圾處理業的管理體制創新
　　目前，庫區政府一定要抓住庫區大量城市（鎮）垃圾處理場建設的機遇，從機制改革入手，明確管理模式，使庫區的垃圾處理場建成之日起就是真正的企業，按市場機制運行，徹底解決困擾我們多年的“政府治污，收效甚微”的問題。政府干預要與市場調節相結合。政府及其相關管理部門要建立起面向市場的服務體系和運行機制，通過合資、合作、股份制、BOT等多種方式的投、融資渠道，推進垃圾處理的專業化、社會化和市場化。要把環境管理中的具體事務分離出來，強化宏觀調控職能，弱化微觀事務管理，管理方式從以“項”（具體的項目）為主轉到以“向”（工作目標和方向）為主上來，從而促進工作效率和管理水平的提高。
4.3 政府對城市垃圾處理場應給予政策扶持
　　政府對城市垃圾處理場的優惠政策主要有：① 提供優惠條件，如廉價或無償地皮，允許其綜合利用開發；② 制定城市垃圾治理收費標準，并立法保障企業收費收入，保證城市垃圾處理場有高于社會平均水平的利潤，使城市垃圾處理場能夠正常經營和生存，并能獲得相應的發展，滿足環境管理的要求。這一條很重要，因為庫區有的城市垃圾處理場已經建好，但因運行費來源未解決而不能正常運轉，個別廠甚至因此而停產；③對城市垃圾處理場實行減免稅；④對城市垃圾處理場的用電或發電并網給予優惠；⑤建立環保資本市場，鼓勵中外企業、個人投資經營城市垃圾處理場，誰投資誰受益，保障投資者的合法收益，建立自主投資、自主經營、自負盈虧、自我發展的良性機制；⑥把發展環保產業作為剌激內需，拉動經濟發展的重要措施，在國債投入、信貸、證券、基金方面給予大力支持。
4.4 建立和完善庫區城市垃圾處理的相關政策和法規
　　現階段，三峽庫區對于垃圾處理的政策和法律法規還很不完善，甚至還有空白。沒有建立公平合理的“污染者負擔”和“受益者補償”原則。缺乏統一的收費標準、市場規范和部門管理，使得庫區的垃圾處理出現垃圾收集與垃圾填埋的脫節，垃圾處理場滲濾液處理與污水處理廠之間缺乏協調等問題，妨礙了庫區垃圾處理場的正常運行。因此，我們必須盡快制定和完善與市場經濟相適應的政策措施和法律法規，用法律的形式將城市垃圾的管理列入城市建設規劃之中。庫區垃圾有了管理依據，明確了治理目標，政府機構就可以強化垃圾處理，保證三峽工程的順利建設、運行，確保庫區人民有一個良好的生活與工作環境。
參考文獻
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