三峽庫區(qū)城市垃圾處理場的市場化運(yùn)行研究

摘 要 三峽庫區(qū)城市生活垃圾已對庫區(qū)環(huán)境造成極大威脅，垃圾處理已迫在眉睫。研究庫區(qū)城市垃圾處理的市場化運(yùn)行，不僅是庫區(qū)政府必須解決的問題，也是解決三峽庫區(qū)污染的關(guān)鍵。

1 三峽庫區(qū)城市垃圾處理場現(xiàn)狀
　三峽工程舉世矚目，隨著2003年6月15日三峽工程“135”水位的成功蓄水，庫區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)又一次成為全世界關(guān)注的熱點(diǎn)。從筆者在庫區(qū)實(shí)地考察的情況來看，由于長期以來的不良習(xí)慣，隨意沿江堆存或傾倒垃圾現(xiàn)象普遍。長江、嘉陵江沿岸有垃圾堆放點(diǎn)約605處，生活垃圾存放量在175m水位以下約300萬t。目前庫區(qū)城市生活垃圾總量超過200萬t/天，生活垃圾機(jī)械清運(yùn)程度低，各區(qū)縣僅為30%~40%，無害化處理率僅為8%，處理方式多為露天堆放或簡易填埋，產(chǎn)生的大量垃圾滲濾液，一經(jīng)進(jìn)入庫區(qū)江河，不但直接污染長江水質(zhì)，而且還會(huì)沉積為底泥，形成底泥污染，嚴(yán)重威脅庫區(qū)水體安全。同時(shí)，由于“135”蓄水后，庫區(qū)水位上升，流速減緩，污染物擴(kuò)散能力降低，水體自凈能力減弱。為了控制庫區(qū)污染和防止水體發(fā)生富營養(yǎng)化，三峽庫區(qū)垃圾處理勢在必行。
　　黨中央和國務(wù)院相當(dāng)重視三峽庫區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和城市垃圾處理，到2003年，國家已投資在三峽庫區(qū)共建成了垃圾處理場20座，處理規(guī)模7 030t/天，投資2.64億元。并制定了庫區(qū)未來幾年垃圾處理場的建設(shè)規(guī)劃，2003~2005年，庫區(qū)建成城市生活垃圾處理場1座，處理規(guī)模285t/天，總投資1.4億元；沿江22個(gè)集鎮(zhèn)建立垃圾處理場，處理規(guī)模380t/天，投資1.2億元；2006~2010年，建成城市生活垃圾處理場2座，規(guī)模　　　　1 000t/天，投資4.04億元；建成重點(diǎn)集鎮(zhèn)垃圾處理場71座，處理規(guī)模5 000t/天，總投資約1.5億元。
　　但從庫區(qū)已建成的豐都城市生活垃圾填埋場和秭歸城市垃圾處理場了解到的情況來看，庫區(qū)城市垃圾處理場的運(yùn)行卻不如人意。豐都城市生活垃圾填埋場和秭歸城市垃圾處理場分別由國家投資7 216萬元、2 271.8萬元，于2003年6月20日、2003年5月26日建成并投入試運(yùn)行，但都因無運(yùn)行經(jīng)費(fèi)沒有實(shí)際運(yùn)行。當(dāng)前，庫區(qū)沿江的垃圾處理場如雨后春筍般地建起來了，但運(yùn)行不良，工作效率低下，有的時(shí)停時(shí)轉(zhuǎn)，有的根本就不能運(yùn)行，使很多剛剛建成的垃圾處理場不能發(fā)揮應(yīng)有的效益。因此，筆者認(rèn)為，三峽庫區(qū)政府不能僅僅把三峽庫區(qū)的垃圾處理看成是一個(gè)垃圾處理場的建設(shè)問題或是一個(gè)政府形象工程，而是要根據(jù)三峽庫區(qū)垃圾處理場運(yùn)行過程遇到的實(shí)際問題，制定出一套行之有效的垃圾處理場的運(yùn)行機(jī)制，最大限度地發(fā)揮垃圾處理場在三峽庫區(qū)生態(tài)環(huán)保中的作用。因此，研究三峽庫區(qū)城市垃圾處理場市場化運(yùn)行機(jī)制，對解決庫區(qū)污染具有非常現(xiàn)實(shí)的意義。
2 三峽庫區(qū)城市垃圾收集、處理過程中遇到的主要問題
2.1 垃圾處理技術(shù)落后
　　三峽庫區(qū)的現(xiàn)有垃圾處理場存在選址不當(dāng)、規(guī)模偏大、易造成二次污染等問題，使得垃圾處理工程可行性差，經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益、社會(huì)效益均達(dá)不到預(yù)期目的。
2.2 管理系統(tǒng)不完善
　　三峽庫區(qū)垃圾收集、儲(chǔ)運(yùn)系統(tǒng)缺少，需進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)衛(wèi)設(shè)施建設(shè)，為保證居民健康、改善城市環(huán)境衛(wèi)生及城市市容，“垃圾處理規(guī)劃”應(yīng)系統(tǒng)地將城市生活垃圾的管理、收集、運(yùn)輸和處理等各個(gè)環(huán)節(jié)有機(jī)地結(jié)合起來，逐步建立起高效完善的現(xiàn)代化城市生活垃圾管理系統(tǒng)。
2.3 管理體制落后
　　將生活垃圾的處理視為公益事業(yè)的傳統(tǒng)觀念，使得全社會(huì)都認(rèn)為垃圾處理是政府的事情，而傳統(tǒng)的體制更加強(qiáng)化了這種觀念。長期以來，城市垃圾處理由政府投資、運(yùn)營，政府每建成一座垃圾處理場就背上一份財(cái)政包袱，使政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)日益加重，這已成為國內(nèi)眾多城市政府面臨的難題之一。雖然庫區(qū)有的區(qū)縣，如奉節(jié)縣，指令當(dāng)?shù)亟ㄎ�建立公司，專門經(jīng)營垃圾收集、處理，但仍不能從根本上擺脫政府的責(zé)任。如果不改革現(xiàn)有的觀念和體制，即使國家全額投資建成了垃圾處理場后移交給地方，其高額的運(yùn)行費(fèi)用庫區(qū)各區(qū)縣也將無力承擔(dān)，最后被迫停運(yùn)，見不到垃圾處理能力發(fā)揮效益。
2.4 城市垃圾處理費(fèi)征收困難
　　根據(jù)“污染者付費(fèi)”的原則，城市居民作為排污者，應(yīng)對自己造成的生活垃圾治理承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任。重慶市出臺(tái)的城市垃圾處理的收費(fèi)政策，即自2000年5月1日起，向城市居民每月每戶收取垃圾處理費(fèi)3元。收取的這些資金將專款用于城市垃圾處理設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營。但從庫區(qū)實(shí)際了解到的情況來看，垃圾處理費(fèi)的征收很困難，很難從根本上解決垃圾處理場的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)問題。主要有以下幾個(gè)方面的原因：一是收費(fèi)涉及面不全，無法保證垃圾處理的正常運(yùn)行；二是由于城市中流動(dòng)人口眾多，使現(xiàn)行的收費(fèi)渠道無法保證垃圾處理費(fèi)的足額征收；三是每戶人口數(shù)各異，老百姓認(rèn)為按每戶征收處理費(fèi)有不合理的地方，產(chǎn)生了對處理費(fèi)的征收的抵觸情緒。
3 三峽庫區(qū)城市垃圾處理場市場化運(yùn)營模式的構(gòu)想
　　筆者以為，解決前述問題的辦法是實(shí)行“誰污染誰付費(fèi)，城市垃圾處理市場化運(yùn)行”。所謂垃圾處理場市場化，是指專門從事垃圾處理設(shè)施運(yùn)營或垃圾治理業(yè)務(wù)的企業(yè)接受政府主管部門的委托，進(jìn)行垃圾處理設(shè)施專業(yè)運(yùn)營或垃圾處理。垃圾處理設(shè)施實(shí)行社會(huì)化有償服務(wù)，自主經(jīng)營，自負(fù)盈虧，承擔(dān)委托責(zé)任，保證垃圾處理設(shè)施正常運(yùn)行和污染物達(dá)標(biāo)排放。其實(shí)施方法是：
　　(1)對可以實(shí)行集中治理的城市工業(yè)、生活垃圾，實(shí)行集中治理，規(guī)模經(jīng)營，以減少投資和運(yùn)行費(fèi)用，以利于提高管理水平和便于監(jiān)管。
　　(2)“城市垃圾處理市場化運(yùn)行”，實(shí)行企業(yè)化經(jīng)營，可由政府主管部門主持招標(biāo)或招商引資，鼓勵(lì)企業(yè)、個(gè)人和外商投資經(jīng)營，制定合理的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，使垃圾處理場也有產(chǎn)值（像其他服務(wù)行業(yè)一樣），也有略高于社會(huì)平均水平的利潤，能夠正常維持簡單再生產(chǎn)和一定的積累擴(kuò)大再生產(chǎn)。
　　(3)“誰污染誰付費(fèi)”，污染交由集中治理的單位則按污染當(dāng)量出錢，實(shí)行計(jì)量收費(fèi)，企業(yè)污染由企業(yè)負(fù)擔(dān)，居民污染由居民負(fù)擔(dān)，居民按每月每人收取，政府職能則是通過招標(biāo)、招商建立城市垃圾處理場，給予政策扶持和監(jiān)督管理。
　　國際經(jīng)驗(yàn)表明，實(shí)施垃圾處理場的市場化運(yùn)營能從根本上解決過去傳統(tǒng)模式所帶來的弊端。實(shí)施垃圾處理設(shè)施的市場化運(yùn)營一方面能一勞永逸地解決政府的環(huán)保問題，運(yùn)營公司的綜合管理能力和技術(shù)優(yōu)勢能確保垃圾處理場切實(shí)發(fā)揮作用，避免因管理和技術(shù)原因關(guān)停；運(yùn)營公司專業(yè)化、網(wǎng)絡(luò)化的檢測手段，標(biāo)準(zhǔn)化的檢測程序保證了排放滲濾液的水質(zhì)得到準(zhǔn)確監(jiān)控，杜絕了二次污染事件的發(fā)生。另一方面，運(yùn)營公司也可以根據(jù)垃圾處理設(shè)施的狀況及自己的情況采用不完全承包、半承包、完全承包等不同的承包方式來降低風(fēng)險(xiǎn)。
4 三峽庫區(qū)城市垃圾處理場市場化運(yùn)行對策建議
4.1 加大宣傳力度，增強(qiáng)庫區(qū)居民的環(huán)保意識
　　庫區(qū)居民的環(huán)保意識有待加強(qiáng)，從我們在庫區(qū)各縣發(fā)放“三峽庫區(qū)居民環(huán)境意識調(diào)查問卷”了解到，庫區(qū)居民認(rèn)為“135”蓄水后，長江水變清了，水體質(zhì)量變好了占61.9%，認(rèn)為水的質(zhì)量變差了占21.3%，認(rèn)為水體質(zhì)量無明顯變化占16.8%。從這些數(shù)據(jù)來看，庫區(qū)人民都具有很樸素的環(huán)保意識，但對當(dāng)前庫區(qū)環(huán)境特別是水環(huán)境與我們的生活垃圾處理方式之間的關(guān)系認(rèn)識嚴(yán)重不足。因此，庫區(qū)各級政府的相關(guān)部門，應(yīng)加大宣傳力度，廣泛深入地開展多層次的宣傳工作，提高庫區(qū)人們對環(huán)境保護(hù)的認(rèn)識，增強(qiáng)庫區(qū)水質(zhì)保護(hù)的意識，形成加強(qiáng)環(huán)境投入和環(huán)境管理的共識，同時(shí)也能增強(qiáng)居民對垃圾處理市場化的理解和支持，提高庫區(qū)居民對征收垃圾處理費(fèi)的心理承受能力。
4.2 轉(zhuǎn)變觀念，進(jìn)行城市垃圾處理業(yè)的管理體制創(chuàng)新
　　目前，庫區(qū)政府一定要抓住庫區(qū)大量城市（鎮(zhèn)）垃圾處理場建設(shè)的機(jī)遇，從機(jī)制改革入手，明確管理模式，使庫區(qū)的垃圾處理場建成之日起就是真正的企業(yè)，按市場機(jī)制運(yùn)行，徹底解決困擾我們多年的“政府治污，收效甚微”的問題。政府干預(yù)要與市場調(diào)節(jié)相結(jié)合。政府及其相關(guān)管理部門要建立起面向市場的服務(wù)體系和運(yùn)行機(jī)制，通過合資、合作、股份制、BOT等多種方式的投、融資渠道，推進(jìn)垃圾處理的專業(yè)化、社會(huì)化和市場化。要把環(huán)境管理中的具體事務(wù)分離出來，強(qiáng)化宏觀調(diào)控職能，弱化微觀事務(wù)管理，管理方式從以“項(xiàng)”（具體的項(xiàng)目）為主轉(zhuǎn)到以“向”（工作目標(biāo)和方向）為主上來，從而促進(jìn)工作效率和管理水平的提高。
4.3 政府對城市垃圾處理場應(yīng)給予政策扶持
　　政府對城市垃圾處理場的優(yōu)惠政策主要有：① 提供優(yōu)惠條件，如廉價(jià)或無償?shù)仄ぃ�允許其綜合利用開發(fā)；② 制定城市垃圾治理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并立法保障企業(yè)收費(fèi)收入，保證城市垃圾處理場有高于社會(huì)平均水平的利潤，使城市垃圾處理場能夠正常經(jīng)營和生存，并能獲得相應(yīng)的發(fā)展，滿足環(huán)境管理的要求。這一條很重要，因?yàn)閹靺^(qū)有的城市垃圾處理場已經(jīng)建好，但因運(yùn)行費(fèi)來源未解決而不能正常運(yùn)轉(zhuǎn)，個(gè)別廠甚至因此而停產(chǎn)；③對城市垃圾處理場實(shí)行減免稅；④對城市垃圾處理場的用電或發(fā)電并網(wǎng)給予優(yōu)惠；⑤建立環(huán)保資本市場，鼓勵(lì)中外企業(yè)、個(gè)人投資經(jīng)營城市垃圾處理場，誰投資誰受益，保障投資者的合法收益，建立自主投資、自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展的良性機(jī)制；⑥把發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)作為剌激內(nèi)需，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要措施，在國債投入、信貸、證券、基金方面給予大力支持。
4.4 建立和完善庫區(qū)城市垃圾處理的相關(guān)政策和法規(guī)
　　現(xiàn)階段，三峽庫區(qū)對于垃圾處理的政策和法律法規(guī)還很不完善，甚至還有空白。沒有建立公平合理的“污染者負(fù)擔(dān)”和“受益者補(bǔ)償”原則。缺乏統(tǒng)一的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、市場規(guī)范和部門管理，使得庫區(qū)的垃圾處理出現(xiàn)垃圾收集與垃圾填埋的脫節(jié)，垃圾處理場滲濾液處理與污水處理廠之間缺乏協(xié)調(diào)等問題，妨礙了庫區(qū)垃圾處理場的正常運(yùn)行。因此，我們必須盡快制定和完善與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的政策措施和法律法規(guī)，用法律的形式將城市垃圾的管理列入城市建設(shè)規(guī)劃之中。庫區(qū)垃圾有了管理依據(jù)，明確了治理目標(biāo)，政府機(jī)構(gòu)就可以強(qiáng)化垃圾處理，保證三峽工程的順利建設(shè)、運(yùn)行，確保庫區(qū)人民有一個(gè)良好的生活與工作環(huán)境。
參考文獻(xiàn)
1 林衍.環(huán)保設(shè)施社會(huì)化運(yùn)營面臨的問題及對 策[J].重慶環(huán)境科學(xué)，2002(3)
2 劉德紹. 城市污染治理市場化的可行性研 究.[J].重慶環(huán)境科學(xué)，2001(2)