監理工作的工程變更的若干問題

摘 要：此文闡述監理工作的工程變更目前存在的若干問題，造成國有投資資金流失。
　　一、不負經濟責任的委托人產生同樣不負責任的代理人

　　監理單位管理工程項目的權利的合法性是來源于建設單位的委托與權利的讓渡和授予，即委托——代理關系，某些專業部委的工程建設管理中，目前許多建設單位本身獲得此權利的合法性往往是來源于非經濟性質比如行政或政治的多重委托——代理關系，對工程建設只承擔行政責任，所謂行政責任，具體來說，首先是工程進度責任，其次是不能即時發生質量和施工安全惡性事故的責任。基本無須承擔、或較少承擔經濟責任。精確的說法，應當名之曰：主辦單位，夫“主辦”者，乃是主持操辦工程項目建設管理的一些具體事務之謂者也。這就產生了一個問題：不負經濟責任的委托人——建設單位，產生同樣不負責任的代理人——監理單位！無論歷史的經驗教訓還是現實的行業狀況，也無論高深莫測的委托——代理理論還是工程項目建設管理的實踐活動，沒有理由和證據表明在委托人不負、或較少負經濟責任的前提條件下，代理人會切切實實負責任，無論建設單位還是監理單位都概莫能外。

　　目前的制度安排，既不滿足理性激勵相容條件，也不滿足理性約束相容條件。在微觀層面，不排除具體的工程項目或工程項目的具體部分監理單位較為負責任；在宏觀和中觀層面，監理單位作為建設單位委托的代理人，除了其自身無法左右的因素之外，對于投資控制不夠負責任，具體地說，對于施工現場由于不可預見因素或者設計不完善發生的工程變更所涉及的可能增加的投資的控制不夠負責任，與實行監理制的初衷有較大的差距，原因首先乃是在于委托人不夠負責任，委托人不夠負責任乃是因為委托人的委托人不夠負責任，而委托人的委托人不夠負責任乃是因為委托人的委托人的委托人不夠負責任。

　　事實上，建設單位對施工監理單位控制投資的要求也比較低，這固然與建設單位不愿意放棄既得利益密切相關，也與其面臨的經濟邊界約束條件密切相關。建設單位對監理單位的要求比較低，施工單位對監理單位的“要求”可不低，在此基本戰略態勢下，依筆者多年的觀察，監理人員辦理工程變更時常出現如下問題：1、不負責任地簽字認可；2、毫無獨立判斷地簽字，既不認可也不否決。二者都是不負責任的具體表現。

　　二、獲得監理業務的非市場競爭性質

　　某些專業部委的工程建設管理中，在行政邏輯主宰一切和“同體監理”的約束條件下，固然束縛、劫持、綁架了監理的獨立性和自主性，但監理單位同時享受了共同體的保護，由于部門壁壘，部門共同體之外的監理單位無法染指共同體內的工程項目管理，共同體內獲得監理業務的競爭十分有限或者完全是行政計劃指令。打個不恰當的比方，共同體是父親，監理單位是兒子，父親對兒子固然不恰當地行使了“父權”，粗暴地干涉兒子的婚姻自由，卻相當程度上盡了“父責”和表示“父愛”，在“父愛主義”的關懷下，父親為兒子結婚購買、裝修新房和配置家俱，并替兒子承擔對兒子的兒子即孫子的撫養和教育義務。前者抑制監理權利的彰顯；后者則解除了監理單位的生存壓力，自然也包括投資控制和辦理工程變更的質量水平會不會丟“飯碗”的壓力。監理工程師培訓教材中說：“一般來說，監理單位維護業主的合法權益容易做到，而維護承建商的利益比較難。究其根源，還是怕別人說自己出賣業主的利益，怕因此而影響自己承攬監理業務”編撰教材的人如果不是教條主義，就是不諳熟行業現狀，或者是受制于話語空間的限制。目前的監理單位，則恰恰相反。從這個意義上說，共同體內的廣大監理單位及其從業者，既是受害者，毋庸諱言，又是既得利益者。

　　三、監理費用較低和實行監理工程的范圍越來越大、規模越來越小

　　某專業部委的工程項目具有“點多、線長、面廣”，交通通訊不便等特點，工程監理費為建安造價（不包括工程前期費用）的0.4%~2.0%，多數在0.6%~1.4%之間，如果不管工程特點一刀切往往太低；某專業部委規定，凡新建工程和更新改造工程，投資額從多至數十億元，小至數萬元，都必須實行監理。可以毫不夸張地說，這不僅影響建設監理行業難以吸引高素質的人才，監理單位缺乏可持續發展能力等長遠的戰略問題，只從目前的業務操作層面上說，這不僅不能真正發揮監理的作用，還極易而且已經損害了監理的形象、威信和地位，主要原因是：現有監理人員數量有限，遠不能覆蓋規定標準以上的工程，監理工作自然不能十分到位。另外，監理人員的層次和梯隊不夠和不明確，按《規范》要求，項目監理機構的監理人員應分為總監、專業監理工程師、監理員三個層次，必要時還應增加總監代表一個層次，實際操作中往往是三合一或四合一。甚至反過來，“一”又生二生三， “一”如何生二生三乃至生萬物及其危害將另外撰文論述。監理人員的層次和梯隊不夠的指向同樣是監理工作不到位。監理工作不到位造成沒有消除信息不對稱，沒有消除信息不對稱的理論后果是有違實行監理制的初衷，至少是沒有完全實現實行監理制的初衷，實踐后果是造成國有投資資流失。

　　四、實施工程變更的信息來源的非唯一性

　　《建設工程監理規范》（GB50319-2000）第6.2.3條規定：“在總監理工程師簽發工程變更單之前，承包單位不得實施工程變更。”也就是說，相對于施工單位，只有總監才是實施工程變更以及如何變更的唯一的信息來源。某些專業部委的工程項目建設管理的博弈格局中，合同和規范的履行極不嚴肅，共同體內的相關職能部門都可以、能夠、也經常指令——常常是口頭指令——施工單位實施工程變更，很多情形還不通知監理單位，施工單位不經監理認可往往就可以、能夠、愿意、或不得不實施工程變更，但最終還得監理簽署肯定性的意見并加蓋公章予以書面認可，否則合法性會成問題。對此，監理單位不得不被動適應。也就是說，并非只是總監才擁有指令實施工程變更的權力，包括建設單位在內的共同體內的相關職能部門也擁有、甚至更擁有權力，而且可以不通知、不通過監理，這對建設方和施工方都幾乎無影響。這不僅影響監理的形象、威信和地位，相對于監理單位，這還意味著監理工作形式不公正。

　　《規范》的規定是有道理的，權力是信息，各方之間的制度、法律、法規、規范、規章、合同等等有形與無形的契約是權力信息的傳遞通道，只要實施工程變更的權力信息不是來源于監理這一唯一的信息源，理論上就意味著監理單位的權力（權利）信息的傳遞通道被別的權力信息截斷，這將加大監理單位的信息成本，較為極端的情形是已經隱蔽的工程或者“風流總被雨打風吹去”的工程的信息成本近似于無窮大。結果一望可知，造成國有投資資金流失。

　　五、建設監理行業的自律性差，自律性機制和約束機制基本處于缺失狀態

　　行業協會是行業的旗幟、象征和代表，當前行業協會的處境比較難堪和尷尬，一方面，不能擺脫“二政府”的地位，另一方面，對廣大從業單位和從業人員沒有約束力、號召力、凝聚力和吸引力，后者更是致命傷，從發達國家的行業協會的歷史起源、現實存在和具體作用考察，行業協會存在的唯一理由，乃是廣大從業單位和從業者的自發要求，而非任何其他。中國的行業協會比較特殊，脫胎于政府恩賜給后者的一份“禮物”，相對于政府，目前難以充分代表行業的整體利益和反映呼聲，不能對政府的行政決策、行政執行和行政監督施加應有的影響力；相對于后者，行業協會不是政府，其表現又很像是政府，但不具備應有的權威，也不能提供有效的管理和服務又沒有吸引力，后者顯然不太買帳。反之，后者不買帳的直接后果是難以實現行業協會的“行業服務，行業自律，行業代表，行業協調”的職能定位，間接后果是致使政府職能的轉變和“有所不為，有所必為”的戰略性改革舉措舉步維艱、困難重重，令人欲說還休。二者的共同指向都是行業的無序和非規范化，行業自律性機制和約束機制嚴重缺失，缺乏制度化的保障。后者不買帳的根本原因在于其生存之道無真正的市場淘汰機制，刀暫時還沒有架到脖子上，無行業服務和行業自律以節約自身交易費用的自發要求。

　　當前監理單位和監理人員仍處于散兵游勇、各自為戰階段，監理人員的自律性奇差，遠未形成為職業生命所系的必須公正、獨立、自主地開展監理工作等先進而穩固的道德理念和價值觀，在監理工作和工程變更中無所用心，隨意性太大，從而造成國有投資資金流失。而且由于監理單位信息成本方面的比較優勢，外部還很難加以約束。由是觀之，監理單位的投資控制方面的僅有的一點權力（權利）乃是一把雙刃劍，雙刃劍的兩邊都不太鋒利。

　　身交易費用的自發要求。當前監理單位和監理人員仍處于散兵游勇、各自為戰階段，監理人員的自律性奇差，遠未形成為職業生命所系的必須公正、獨立、自主地開展監理工作等先進而穩固的道德理念和價值觀，在監理工作和工程變更中無所用心，隨意性太大，從而造成國有投資資金流失。而且由于監理單位信息成本方面的比較優勢，外部還很難加以約束。由是觀之，監理單位的投資控制方面的僅有的一點權力（權利）乃是一把雙刃劍，雙刃劍的兩邊都不太鋒利。