大城市交通規(guī)劃理念的更新

我國大城市交通正面臨著城市化、機動化快速發(fā)展的雙重壓力和環(huán)境、土地資源的雙重制約，對交通規(guī)劃師和城市政府而言，任何正確或錯誤的規(guī)劃和決策都將對未來產(chǎn)生長遠而重大的影響，而樹立正確的理念對于城市交通規(guī)劃極為重要。下面從人與車、車與路、供與求、通與行四個方面對當前規(guī)劃理念上存在的一些誤區(qū)和爭論進行剖析。
　　一、人與車

　　交通的目的是實現(xiàn)人和貨物的移動，而不是車輛的移動。評價一個交通體系的優(yōu)劣，主要看公眾的交通利益是否得到保障。道路空間應(yīng)為整個社會所共享，而不能僅為少數(shù)富裕群體使用。因此，交通規(guī)劃師必須樹立公眾利益優(yōu)先的思想，并將社會公平原則體現(xiàn)在構(gòu)筑交通空間的過程中。

　　從古到今，隨著交通工具的變化，道路的服務(wù)對象，在設(shè)計者的思想中經(jīng)歷了從為人（統(tǒng)治者）到為車，再到為人的變化過程。“人本位”的思想是西方發(fā)達國家經(jīng)歷了半個世紀小汽車時代的辛酸苦辣之后，認識到以車輛移動為目標的“車本位”帶來的種種危害之后不約而同提出來的。許多國際建筑師會議都一直強調(diào)城市規(guī)劃是為人，而不是為車。“我們需要行走，不僅為了生存，而且是為了快樂”。人的活動應(yīng)優(yōu)先考慮，要創(chuàng)造一個步行的天堂，不能讓汽車到處橫行。

　　反省我們一直以來的做法，從規(guī)劃建設(shè)到運行管理，“車本位”的思想一直占了上風，“人本位”的思想則很難體現(xiàn)。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

　　1. 規(guī)劃制定中的“車本位”思想。從交通發(fā)展戰(zhàn)略來看，非常流行的做法是“1小時交通圈”或“30分鐘交通圈”等來概括城市交通發(fā)展目標，衡量的標準是小汽車出行所需的時間；在規(guī)劃的觀念上，認為自行車的大量使用是交通結(jié)構(gòu)不合理的罪魁禍首，自行車和步行則是道路交*口通行不暢的首要原因。

　　2. 規(guī)劃內(nèi)容上的“車本位”思想。交通調(diào)查的內(nèi)容除居民出行調(diào)查外，主要是機動車出行調(diào)查、道路斷面和交*口機動車流量調(diào)查、車速調(diào)查和停車調(diào)查等；交通預(yù)測的內(nèi)容和成果主要是機動車的吸發(fā)量、OD分布、流量分配；交通評價的依據(jù)主要是路段和交*口的飽和度及道路的服務(wù)水平；交通規(guī)劃的主要內(nèi)容之一，是以滿足機動車出行為目的的道路網(wǎng)規(guī)劃；道路斷面設(shè)計也主要以機動車交通為中心。

　　3. 設(shè)施建設(shè)中的“車本位”思想。交通設(shè)施的建設(shè)，強調(diào)的是快速路、主干路、高架路或立交橋等滿足機動車運行的設(shè)施，而為步行、自行車提供空間的支路網(wǎng)建設(shè)則嚴重滯后；同時，人行道被路邊停車、馬路攤販蠶食的現(xiàn)象屢見不鮮；一些地方機動車道一再拓寬，而公共交通設(shè)施的建設(shè)則能省則省。

　　4. 運營管理上的“車本位”思想。長期以來，交通暢通一直是以機動車的運行速度為衡量標準，公交、行人和自行車的速度則無人問津；自行車所能行駛的路線日益減少。有的直接從干道上消失；交*口信號燈留給行人和自行車的時間非常短暫，行人和自行車的安全得不到保證；道路“路權(quán)”上實行的是小汽車優(yōu)先，公共交通、行人和自行車處于從屬地位。

　　此類例子還有很多。造成這種局面的根本原因在于觀念上的車本位思想，這種觀念實質(zhì)上起到了鼓勵個人機動化交通的作用，反映出小汽車優(yōu)先的政策傾向。因此，面對未來城市交通發(fā)展的巨大壓力和城市可持續(xù)發(fā)展的要求，必須樹立“人本位”的思想。

　　“人本位”的思想觀念，就是在城市交通發(fā)展戰(zhàn)略中，要注重交通運行效率、社會公平和環(huán)境保護；加強對居民出行需求選擇的研究，根據(jù)居民出行意愿和意愿的滿足情況，提供多種交通方式的選擇；城市交通規(guī)劃要注重公共交通規(guī)劃、自行車規(guī)劃和步行系統(tǒng)的規(guī)劃，并將這些內(nèi)容貫徹到規(guī)劃的各個層面；城市道路系統(tǒng)規(guī)劃要增加支路網(wǎng)規(guī)劃的內(nèi)容，提出對支路網(wǎng)建設(shè)的要求；城市道路的線型和斷面以及交*口的設(shè)計也要考慮步行和自行車的交通要求；在設(shè)施建設(shè)中要合理分配資金流向，加強公共交通、自行車和步行設(shè)施的資金投入；在運行管理中要重視維護公共交通、自行車和步行等交通方式的“路權(quán)”，保障行人安全等。

　　二、車與路

　　交通擁堵的發(fā)生，其主要原因在于路與車的矛盾，從表面上看，一是汽車保有量增長過快，二是道路增長相對過慢。以北京市為例，90年代汽車年平均增長率約為15%，而同期道路年增長率僅為3.5%.隨著轎車加速進入百姓家庭，車多路少的矛盾將更加嚴重。

　　解決矛盾的途徑一是“限車”，二是“增路”。拓寬舊路和修建新路，可使大城市交通矛盾得到部分緩解，但只要有了路，就會喚來更多的車，車多增路、路多增車這個循環(huán)不會無窮盡地進行下去，因為路的終極是土地的極限。中國作為一個人口大國，不可能也沒必要將大量的土地用來修建道路或停車場。因此，增加道路不能從根本上解決城市的交通問題，解決矛盾的唯一途徑只能是盡量限制車輛的使用。

　　車與路的矛盾是一個世界性的難題，在我國大城市還將長期存在，既然不能“路服從車”，“車服從路”就成為緩解矛盾的必然之舉。國外大城市中限制小汽車的辦法，有的采用法律規(guī)定，有的則采用經(jīng)濟手段。如有的城市在某些地區(qū)上下班時間不允許一個人使用一輛車，只允許合乘車通過。在美國，這種合乘車的人數(shù)曾經(jīng)達到上下班人數(shù)的17%.有的城市規(guī)定單號牌照的轎車只能在單日行駛，雙號牌照的轎車只能在雙日行駛。有的城市采用提高市區(qū)內(nèi)停車費用的辦法。有的城市還征收擁擠稅和擁擠費，日本在高峰時間進入市中心的車輛必須購買特別通行證，倫敦進入市中心收費區(qū)域的車輛每天必須付擁堵費5英鎊。

　　國外汽車的稅費分三個環(huán)節(jié)設(shè)置，即銷售、持有、使用。購買環(huán)節(jié)的稅費，對汽車需求及汽車工業(yè)的影響最為直接，其設(shè)置和調(diào)整是以限制或鼓勵汽車工業(yè)為目的。目前發(fā)達國家基本上將汽車與其他商品同等對待，征收相同的稅種和稅率。如日本的汽車稅在40年代曾高達120%，目前已降到5%以下。持有環(huán)節(jié)的稅費，是按月或按年征收的，一是為滿足對汽車日常管理的費用，二是按汽車的檔次征收級差汽車稅，已達到鼓勵使用省油、符合環(huán)保要求車輛的要求。在使用環(huán)節(jié)，通過征收燃油稅，體現(xiàn)多用車多交稅。歐洲附加于汽油價格中的稅約占汽油價格的50%以上。

　　三個環(huán)節(jié)的設(shè)置不是一成不變的，而是根據(jù)國家在不同時期的經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)政策需要及時調(diào)整。目前世界各國的基本政策取向是：鼓勵汽車購買，限制汽車使用。由于汽車用油量與道路使用的頻率成正比，燃油稅又是修建道路的主要資金來源，對用車人來說，這種政策可以迫使他選擇更經(jīng)濟的交通方式，主動節(jié)約能源；對政府來說，則可以得到扶持汽車產(chǎn)業(yè)，加強道路建設(shè)的雙贏結(jié)果。

　　再回過頭來看看我們的汽車稅費，其征收重點在購買環(huán)節(jié)，政策取向?qū)嶋H上是抑制購買，鼓勵使用，汽車收費與道路使用的頻率和強度等都不掛鉤。養(yǎng)路費每年定額征收，沒有體現(xiàn)“多用路、多付費”的原則。此外，盡管60%以上的汽車是行駛在城市道路上，但養(yǎng)路費卻劃歸公路部門所有，負責城市道路建設(shè)的城建部門無法從中分羹。城市道路只能從一筆數(shù)額不大且要用于消防、中小學(xué)校舍維修等20多項用途的“城市建設(shè)維護稅”中抽取一些用作建設(shè)資金。

　　因此，我國的稅費改革勢在必行。有識之士早就建議：改征汽油稅或燃油稅，且適當向城建部門傾斜。通過“費改稅”這條紐帶，緩解車與路的矛盾，促進汽車工業(yè)和交通運輸業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　三、供與求

　　交通需求是指出于各種目的的人和物在社會公共空間中以各種方式進行移動的要求，它具有需求時間和空間的不均勻性、需求目的的差異性、實現(xiàn)需求方式的可變性等特征。

　　交通供給是指為了滿足各種交通需求所提供的基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)，它具有供給的資源約束性、供給的目的性、供給者的多樣化等特征。

　　從交通供給與需求的特點可以看到：需求是可以調(diào)節(jié)的，而供給是有限制的。但供給必須滿足社會各項活動所必需的基本需求，保持交通運輸系統(tǒng)在可接受的負荷狀態(tài)下運行，否則城市就無法生存和發(fā)展；同樣，由于供給的短缺，必須對需求進行調(diào)控，即發(fā)達國家城市常用的交通需求管理（TDM）。

　　交通供給與需求是一對錯綜復(fù)雜的矛盾，由于經(jīng)濟、社會和環(huán)境等方面的觀念差異，處理這一矛盾的手段和實施效果會有很大的差異。我們在交通供需關(guān)系的處理上主要存在如下一些問題：

　　1. 過分強調(diào)供應(yīng)不足。一種非常流行的觀點是：“我國大城市道路設(shè)施的增長速度遠遠跟不上機動車的增長”。但實際上道路與機動車之間在數(shù)量上并不存在比例關(guān)系，車輛增長與交通量的增長也并非線性關(guān)系。從經(jīng)濟和資源上講，我國大城市道路建設(shè)要滿足需求是不可能的。因此道路建設(shè)的目標應(yīng)定位在防止交通擁擠的過度惡化和為大多數(shù)地區(qū)提供必要的可達性。

　　2. 供給方向上的偏差。目前的交通供給過分集中在快速路、主干路、高架路、立交橋、地鐵、輕軌等高投資的交通設(shè)施上，忽略了城市支路網(wǎng)的建設(shè)和常規(guī)公共汽（電）車的發(fā)展，對于停車、加油、步行、換乘等交通設(shè)施以及交通管理和服務(wù)的供給則一筆帶過。這種方向上的偏差直接造成了城市交通系統(tǒng)運行的低效率。

　　3. 對部分需求的忽視。交通方式?jīng)]有先進和落后之分，各有其優(yōu)缺點，各有其適用的范圍和程度。應(yīng)該看到自行車在我國城市中所具有的不可替代的優(yōu)勢和適用性，國外的研究表明，摩托車是一種有生命力的交通工具。但是目前我們在對待自行車、摩托車等交通方式的態(tài)度上，往往采取歧視性的限制政策。另外，對于步行交通的忽視也是普遍存在的問題。

　　4. 價格政策不合理。價格是調(diào)節(jié)供需關(guān)系的重要手段。對于高效率的交通方式（如公共交通），價格過高會導(dǎo)致使用者減少，城市總體運輸效率下降，成本升高；對于低效率的交通方式（如私人小汽車、出租車），價格過低會導(dǎo)致使用者增加，也會使總體效率下降，成本升高。而目前我們制定的很多價格政策則是背道而馳，導(dǎo)致城市運輸成本的升高和總體運行效率的下降。如公交票價的上調(diào)會導(dǎo)致更加高昂的宏觀經(jīng)濟代價，出租車票價不高則會導(dǎo)致政府投資效益的不合理轉(zhuǎn)化等。如上海1995年底的公交票價上調(diào)導(dǎo)致公交客流大幅度下降，雖然公交公司的營業(yè)收入提高，政府補貼減少。但大量乘客轉(zhuǎn)向自行車和助動車，造成全社會出行成本上升，交通擁擠加劇，道路需求增加和環(huán)境惡化。又如北京6萬輛出租車每年向政府交納的稅費約2～3億元，但出租車占市區(qū)道路上機動車交通量的30%～50%，而這些道路的建設(shè)和養(yǎng)護費用每年高達幾十億元。顯然，大量的政府投資轉(zhuǎn)化為出租車公司的收入以及出租車乘客的收益。出租車價格政策導(dǎo)致北京出租車乘客與公共汽車乘客的比例為 1：4.5 ，使交通結(jié)構(gòu)嚴重失衡，道路的運輸效率大幅度降低。此類錯誤定價的例子尚有許多。

　　上述事例告訴我們：交通供需關(guān)系的正確處理，必須建立在綜合而均衡的交通發(fā)展戰(zhàn)略基礎(chǔ)上，建立在社會、經(jīng)濟和環(huán)境影響分析和效用評價的基礎(chǔ)上。供需關(guān)系必須有利于國民經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展，有利于交通運輸總成本下降和效率的提高。因此，把握正確的供求關(guān)系尤為重要。正確的供求關(guān)系應(yīng)當包含以下幾個方面：

　　1. 明確供給與需求相對平衡的觀念。在擴大交通有效供給的同時，建立以經(jīng)濟手段為主，多種手段并用的需求管理體系，使交通需求與供給能力相適應(yīng)。應(yīng)從城市土地利用著手改善可達性，減少交通需求；盡量使交通需求在時間和空間上的分布更加均勻；鼓勵和保護高效率的交通方式，尤其是公共交通，從而達到供需關(guān)系的相對平衡。

　　2. 保持供給方向的平衡。保持基礎(chǔ)設(shè)施與服務(wù)供給的平衡；保持個人機動化交通與低成本交通設(shè)施供給的平衡；保持高等級道路與一般道路供給的平衡。交通服務(wù)的供給應(yīng)涵蓋交通的管理、法規(guī)、價格、運營、環(huán)境和安全等方面的政策。

　　3. 交通需求管理應(yīng)當體現(xiàn)社會公平。在符合使用者收費的原則下，各種交通方式都應(yīng)有其存在的空間，使用者應(yīng)有充分的選擇自由；要關(guān)懷低收入階層、處境不利者和易受傷害者的交通需求，向他們提供使用交通設(shè)施和服務(wù)的機會，以及必要的財政補貼，但在方法上必須符合市場規(guī)律。

　　4. 正確應(yīng)用價格機制，實現(xiàn)交通資源的有償使用與合理分配。逐步建立完善的交通設(shè)施和服務(wù)使用收費制度，讓個人機動化交通使用者承擔全部成本，消除政府隱性補貼；稅費的支付盡可能與使用行為直接掛鉤，引導(dǎo)使用者作出對社會有利的選擇。

　　四、通和達

　　“暢通”和“易達”是相互聯(lián)系的兩個方面，即要緩解交通擁擠，減少出行時耗，又要確保人和貨物能夠方便地到達目的地。通過建設(shè)高等級的道路和發(fā)展大容量的軌道交通實現(xiàn)“暢通”；通過加強支路建設(shè)，發(fā)展覆蓋整個城區(qū)的地面公交網(wǎng)絡(luò)和規(guī)劃合理的停車設(shè)施，實現(xiàn)城市交通的“易達”。

　　從機動性轉(zhuǎn)向可達性，是城市交通領(lǐng)域根本性的觀念轉(zhuǎn)變。可達性（ccessibility）作為城市交通系統(tǒng)的評價指標，它可分為兩個層次：一是從城市交通網(wǎng)絡(luò)整體來理解可達性指標，整體可達性反映了這個城市居民出行的方便程度，是反映城市道路網(wǎng)質(zhì)和量的合理性、管理水平等多方面特性的控制指標；二是從城市的某一點、某一區(qū)域來理解可達性指標，包括從城市其它各點、各區(qū)域到特定點、特定區(qū)域的方便程度，這對商業(yè)等公共設(shè)施比較重要，而從某一點、尤以區(qū)域到城市其他地方的方便程度，對城市居民而言更具意義。

　　在對可達性的理解上，仍然存在觀念上的誤區(qū)。認為“通”就是“達”，只要城市道路能夠服務(wù)到的地方，就認為滿足可達性的要求。主要體現(xiàn)在以下兩個方面：

　　一是將可達性理解為機動車能否達到的層次上。如為了加強城市與外圍地區(qū)的聯(lián)系，帶動周邊地區(qū)的發(fā)展，通常修建一些放射性的快速路和城市干道，作為改善可達性的主要措施，而公共交通是否延伸到該地區(qū)，該地區(qū)的居民到達公交服務(wù)設(shè)施的方便程度如何則不在考慮范圍之內(nèi)。這實際上是追求機動車的可達性，而忽視了人們采用其它交通方式的可達性。

　　二是公共交通能覆蓋到的地方可達性當然就高，但被忽略的仍然是居民公交出行的方便程度。如上海萬體館地區(qū)，有高架路、多條城市干道、公交線路和地鐵一號線、明珠線在此交匯，該地區(qū)還是上海旅游集散中心所在地，但由于交通組織混亂，換乘困難，大大降低了該地區(qū)的可達性。再如上海某地鐵站附近居民小區(qū)由于管理上的問題，將小區(qū)的出入口設(shè)在背離地鐵車站的另一側(cè)道路上，居民到地鐵車站極不方便。

　　因此，對可達性的理解，不能僅限于機動車或公共交通能覆蓋到的地區(qū)，而應(yīng)以該地區(qū)居民出行的實際方便程度作為衡量可達性高低的標準。

　　可達性城市的特點是：保持較緊湊的城市形態(tài)和較高的人口密度；保持城市，特別是中心城區(qū)用地功能的多樣性，以減少出行次數(shù)和出行距離；發(fā)展電子商務(wù)和網(wǎng)上購物，減少人和貨物的流動需求；創(chuàng)造步行、非機動車友好的道路設(shè)施和交通環(huán)境；建立有競爭力和吸引力的公共交通系統(tǒng)；應(yīng)用多種交通手段減少個人機動化交通，提高已有基礎(chǔ)設(shè)施的使用效率。