分析：電信行業應加強監管能力建設

經過一系列改革，當前我國電信市場已初步形成基本競爭的格局，而隨著電信市場競爭主體逐漸增加，我國電信市場的利益關系更加復雜，這就要求監管政策與重點進行相應調整；此外，隨著電信技術的飛速發展，電信業務和網絡正在發生根本性的變革，這種變革要求電信監管迅速做出反應和調整，從而更好地適應和促進電信行業的發展。因此，加強電信監管能力建設成為當前電信行業發展的內在要求，是改善電信監管體系、提高電信監管效率的重要組成部分。

　　電信監管能力建設分析

　　(1)電信監管能力的內涵

　　電信監管能力是指電信監管機構運用正確的理論和方法，根據電信行業自身的特點及發展規律，通過一系列正式或非正式的、內部或外部的制度和機制，動員和組織電信市場上的多種利益主體，科學地制定和實施電信監管政策，有效治理電信市場，保證電信行業能夠向公眾提供高效率的電信業務的本領。

　　從電信監管能力的內涵可以看出，電信監管能力主要包括以下三方面：一是創制能力，即科學地設計制度和制定政策的能力；二是實施能力，即公正、客觀、有效地執行政策的能力；三是保障能力，即保障電信監管機構能夠有效運作人力、財力和物力的能力。

　　在三種能力中，保障能力是最基本的能力，只有具備一定的人力、財力、物力，電信監管機構才能有效地運作，才能建設其他能力；創制能力和實施能力之間存在相互影響、相互制約的關系，顯然，機制設計、政策制定能力的高低會直接影響政策執行的效果，政策執行能力的高低反過來又會影響可選擇管制政策的范圍。經過研究，我們認為在保障能力的三大要素中，人員和經費是基礎要素，其中，人員是關鍵的要素，涉及人員素質、高層領導的權威性、專業人員的多元化；在實施能力中，監管手段是關鍵要素；在創制能力中，創制模式是關鍵要素。

　　(2)電信監管能力建設

　　任何一個國家電信監管能力都不是與生俱來的，都是經過一個長期的過程，通過不斷的努力，從無到有，由弱到強，在動態演進的過程中發展而來的。總的來說，電信監管能力建設具有以下基本表現特征。一是專業性。電信行業監管有其特殊的一面，它是電信監管存在的基本前提，這種特殊性要求電信監管能力必須做出相應的配置。二是跨行業性。技術的飛速發展帶來了電信、互聯網和廣電的融合，擴大了“電信”的外延與內涵，電信監管必須適應這一發展，監管能力的建設需要超出原有的電信行業范疇。三是社會性。由于電信監管需要協調所有利害相關者之間的利益關系，因此電信監管能力的建設需要社會各界的參與和配合。四是創新性。電信市場的發展正在進入競爭加劇、運營主體增加、技術變革、消費者行為轉變、業務模式創新的時期，這些都需要電信監管機構具有極強的創新能力。

　　(3)加強電信監管能力建設的途徑

　　電信監管能力建設是電信監管機構的一項根本性的能力建設，包括如下兩個途徑。

　　一是合理優化電信監管機構要素，提升電信監管能力。

　　電信監管能力是電信監管機構的本領，這個本領由電信監管機構的相關要素決定。要改善電信監管能力，最主要的是改善組成電信監管機構的要素。電信監管機構的組成要素包括監管模式、創制程序、研究能力、職能配置、監管手段、實施程序、機構組織設定、人員構成與素質、管制經費等，其中監管程序按具體的監管流程又可以分為創制程序和實施程序。

　　一般而言，監管模式、創制程序、研究能力等要素影響著電信監管機構的創制能力。顯然，監管模式不同，電信監管機構制定監管政策的獨立性和效率就不同。同樣，創制程序的公正性和透明性也會影響電信監管機構制定決策時所獲得的信息以及其決策的公信力。研究能力的高低直接決定監管機構所制定政策的正確性及合理性。

　　電信監管機構的實施能力受職能配置、監管手段、實施程序等要素影響。監管職能就是法律賦予監管部門或機構對電信行業行使的監督與管制權力和職責。在不同的監管階段，監管職能需要相應進行加強、減弱或轉化的調整。監管手段的合理應用是監管政策能否得以貫徹實施的重要保障。實施程序的公開性、客觀性將直接影響電信監管政策實施的有效性。

　　監管經費、人員構成與素質、組織設定等是直接影響保障能力的因素。監管工作是一項復雜的、專業化很強的工作，要求大量經過訓練的具有不同專業背景的人員來承擔，必須有足夠的經費予以支撐。此外，不同的內部組織設定將影響電信監管機構能力的發揮。

　　二是重視外部環境因素，適時調整電信監管能力。

　　加強電信監管能力建設還必須重視外部環境因素的影響。這是因為，第一，外部環境因素會制約電信監管能力的提高；第二，外部環境因素的改變會對電信監管能力提出新的要求；第三，外部環境因素還會影響電信監管能力在實際工作中能力的發揮。盡管外部的環境因素不是電信監管機構所能左右的，但是我們必須區分清楚各種外部環境因素對電信監管能力帶來的不同影響，在力所能及的范圍內適時調整電信監管能力，以最大限度地保證監管的效果。

　　國外電信監管能力的現狀

　　從創制能力看，世界各國經濟發展水平參差不齊，管制機構模式也各不相同。目前，電信、電視廣播和互聯網彼此融合，對傳統監管造成沖擊和挑戰，監管機構也將呈現融合的趨勢，由分散走向統一。在此方面一些國家已經先行，例如澳大利亞。

　　從實施能力看，監管機構的管制職能在不同時期有不同的側重點，開始時偏重經濟性管制，現在注重經濟性管制的同時也比較注重社會性管制。

　　法律法規是電信監管能力的法律保障，絕大多數國家和地區在電信改革進程中都是先從法律建設入手，然后依照法律設立管制機構。由于電信技術發展太快，成文的法律不能完全適用電信管制面臨的新問題，因此借助司法介入機制是近年各國電信管制機構提升管制能力的一種趨勢。

　　從保障能力看，目前國外電信機構一般都是一級或兩級設置模式，很少有三級設置模式，其成員主要是電信專業人員和專家，經費來源主要有政府撥款、許可證費用、電信資源使用費、其他行政管理活動的收費。

　　總而言之，國外電信監管能力建設是一個不斷認識、不斷改善和提升的動態演進過程，其中有成功的經驗，也有失敗的教訓。

　　加強我國電信監管能力建設

　　(1)我國電信監管能力存在的問題

　　1998年我國信息產業部成立，2000年省級地方通信管理局組建，電信行業的部、省兩級管理架構從此確立，標志著我國電信監管機構完成了從中央到地方的設立，一個具有中國特色的以部級為主的部省兩級電信監管體系初步建立。此外，我國基本形成了以《電信條例》為核心的電信法律法規框架，經過多次拆分重組初步形成了基本的電信市場競爭格局。目前，電信監管機構不斷地調整監管職能側重點，注重加強電信監管隊伍的人才建設，使電信監管機構的監管能力不斷提升，為我國電信業的快速發展奠定了堅實的基礎。在看到我國電信監管所取得成績的同時，我們必須清醒地認識到我國電信監管能力建設還存在很多問題，例如技術進步帶來的業務融合和網絡融合迫切要求監管實現融合，否則短期來看將會影響IPTV等融合性業務的發展，長期來看將會影響我國信息化的整體進程。此外，我國的電信監管隊伍存在一些問題，例如隊伍編制不足、人員缺乏培訓、知識結構不盡合理、人才分布不均勻、人才流失較為嚴重。

　　(2)相關因素對電信監管能力的影響

　　我們經過研究發現，外部相關因素對電信監管能力產生重要影響，主要表現在制約能力的提高、影響能力的發揮、推動能力的創新共3個方面。電信監管機構在能力建設過程中需要重視外部環境因素，盡管監管機構不能左右這些因素，但可在力所能及的范圍內適當適時地調整監管能力，以最大限度地保證監管的效果。

　　外部因素主要包括產權問題、電信市場結構、技術層面因素、社會層面因素。這些因素之間并不是相互孤立的，而是具有一定的聯系，進而對電信監管能力形成綜合影響。其中的關系主要如下：第一，電信監管法律環境和電信監管權力的分配之間相互影響，法律是權力分配的依據，而法律的制定又受到權力分配的影響；第二，電信監管法律環境影響電信市場結構，完善的法律體系可以最好地維護市場競爭秩序，從而促進市場向著有效競爭結構方向發展；第三，產權結構影響電信監管權力的分配，多元化的產權結構有助于電信監管權力的清晰分配；第四，技術進步和產權結構、市場結構相互影響，良好的產權結構和市場結構可以促進技術的發展，而技術發展也帶來產權結構和市場結構的調整；第五，技術進步要求電信監管法律體系和電信監管權力的分配進行相應調整，而法律的健全、權力分配的合理也會促進技術的進步，技術進步和產權結構的多元化要求電信監管進行相應的調整；第六，健全的法律體系有助于社會組織的成長。我們在分析這些因素對電信監管能力的影響時切勿將它們割裂開來。

　　(3)進一步完善電信監管能力的建議

　　綜上所述，政府應及時針對業務和網絡的融合調整監管機構的設置和政策法律環境，強調融合的監管體系；同時，要對新技術和新業務采取鼓勵政策，促進整個產業效率的提高。

　　在近期主要是在現有的監管模式下，應加強、改善和提高創制能力、實施能力和保障能力。從如何處理三大能力的關系看，主要是改善保障能力，加強實施能力，提升創制能力。同時，為將來建立專業化的監管機構做相應準備。在中長期應對監管模式進行改革，并設計內部組織的架構，以及對其它相關要素進行相應改革，以在更大程度上提升電信監管能力。