時(shí)任國(guó)務(wù)院信息化辦公室副主任的楊學(xué)山先生于2007年5月20日在《政府信息公開條例》培訓(xùn)會(huì)上的講話，講話中他就《政府信息公開條例》的立法過程、主要內(nèi)容和工作重點(diǎn)在這做詳細(xì)介紹。
同志們：
《政府信息公開條例》已經(jīng)于2007年1月17日經(jīng)國(guó)務(wù)院第一百六十五次常務(wù)會(huì)議審議通過，4月5日溫家寶總理簽署了國(guó)務(wù)院令頒布了這部條例，在1月17日審議這部條例時(shí)溫家寶總理指出：“推行政府信息公開是提高科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政、能力和水平，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的必然要求；是推進(jìn)社會(huì)主義民主，建設(shè)法治政府的重要基礎(chǔ)；是建立行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明廉潔高效的行政管理體制的重要內(nèi)容。何勇書記在今年3月 21日全國(guó)政務(wù)公開領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會(huì)議上明確要求，認(rèn)真做好政府信息公開條例實(shí)施的準(zhǔn)備工作，推動(dòng)政務(wù)公開深入開展。受全國(guó)政務(wù)公開領(lǐng)導(dǎo)小組委托，我就《政府信息公開條例》的立法過程、主要內(nèi)容和工作重點(diǎn)在這做一個(gè)介紹。 一、貫徹實(shí)施《政府信息公開條例》的重要意義 《政府信息公開條例》是一部規(guī)范政府信息公開和利用的行為，保障公民知情權(quán)的重要行政法規(guī)，是推行政務(wù)公開實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的系統(tǒng)總結(jié)。條例的發(fā)布和實(shí)施是推進(jìn)社會(huì)主義民主、完善社會(huì)主義發(fā)展的重要舉措，是進(jìn)一步深化行政體制改革，加快政府職能轉(zhuǎn)變，形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制的必然要求。是從源頭上預(yù)防和治理腐敗的有效措施，對(duì)營(yíng)造十七大良好的政治氛圍將產(chǎn)生積極的推動(dòng)作用。 1、推行政府信息公開是保障公民知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和參與權(quán)的重要舉措。《政府信息公開條例》規(guī)定：行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照及時(shí)、準(zhǔn)確、便民的原則公開政府信息，切實(shí)保障公民的知情權(quán)。對(duì)涉及公民、法人或者其他組織切身利益的政府信息；需要社會(huì)公眾廣泛知曉或者參與事項(xiàng)的政府信息；反映本行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)基本情況的政府信息；要主動(dòng)公開。對(duì)公民、法人或者其他組織依法提出的政府信息公開申請(qǐng)要及時(shí)予以答復(fù)。通過主動(dòng)公開和依申請(qǐng)公開，建立信息公開制度，有效保障公民的知情權(quán)，從而保證了公民能夠更好的行使參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。這一規(guī)定為實(shí)現(xiàn)憲法確定的人民依照法律通過各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)、管理社會(huì)事務(wù)的權(quán)利奠定了堅(jiān)實(shí)的信息基礎(chǔ)。 2、推行政府信息公開是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的必然要求。黨的十六屆五中全會(huì)做出了關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定，要求推進(jìn)決策科學(xué)化、民主化，深化政務(wù)公開，依法保證公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)全、監(jiān)督權(quán)，及時(shí)發(fā)布公務(wù)信息，為群眾生活和參與經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)創(chuàng)造便利條件。我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入到體制深刻轉(zhuǎn)換、結(jié)構(gòu)深刻調(diào)整、社會(huì)深刻變革的關(guān)鍵時(shí)期，貫徹實(shí)施《政府信息公開條例》將政府信息公開和政務(wù)公開建立在法制的渠道上、法制的基礎(chǔ)上，有利于進(jìn)一步的暢通與人民群眾的聯(lián)系渠道；有利于實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民群眾的根本利益，贏得人們?nèi)罕姷膿碜o(hù)和支持；有利于夯實(shí)執(zhí)政基礎(chǔ)，密切政群關(guān)系，建設(shè)服務(wù)型政府；有利于切實(shí)維護(hù)社會(huì)公平和正義，是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的必然要求。 3、推行政府信息公開是轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念、深化行政體制改革的重要內(nèi)容。《政府信息公開條例》從法律高度規(guī)定了行政機(jī)關(guān)公開信息的義務(wù)，明確了行政機(jī)關(guān)公開政府信息的責(zé)任，界定了政府信息公開的范圍，這是我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變和執(zhí)政理念轉(zhuǎn)變的又一次與時(shí)俱進(jìn)的重大創(chuàng)新。隨著全球化和信息化的擴(kuò)展和改革開放的深入，人民群眾的利益需求更加直接，對(duì)政府的執(zhí)政方式提出了新的需要。轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念，實(shí)行陽光行政，把信息公開作為政府施政的一項(xiàng)基本制度，將行政機(jī)關(guān)辦事制度以辦事誠(chéng)信公開、把政府深層和獲取的信息公開是適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展，提高黨的執(zhí)政能力和政府施政能力的重要內(nèi)容，是深化行政體制改革的方向。 4、推行政府信息公開是建立反腐倡廉長(zhǎng)效機(jī)制的政治基礎(chǔ)。信息公開為公平和正義建立了堅(jiān)定的標(biāo)志。信息公開為干部使用權(quán)利樹立了滋劣的鏡子，信息公開是腐敗的天敵，黨中央國(guó)務(wù)院高度重視政務(wù)公開和政府信息公開，黨的十五大提出了要健全民主選舉制度，實(shí)行政務(wù)和財(cái)務(wù)公開讓群眾參與討論和決定基層公共事務(wù)和公用事業(yè)，對(duì)干部實(shí)行民主監(jiān)督，要堅(jiān)持公平、公正、公開的原則，直接實(shí)現(xiàn)涉及群眾切身利益的部門要實(shí)行公開辦事制度，黨的十六大從加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督的高度，要求件件重大事項(xiàng)報(bào)告制度、執(zhí)行制度和民主評(píng)議制度，認(rèn)真推行政務(wù)公開制度，加強(qiáng)組織監(jiān)督和民主監(jiān)督，發(fā)揮一任監(jiān)督的作用，十六屆四中全會(huì)進(jìn)一步指出要堅(jiān)持和完善政務(wù)公開、場(chǎng)務(wù)公開、車務(wù)公開等辦事公開制度，保證基層群眾依法行使選舉權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等民主權(quán)利。2005年中央印發(fā)了建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要，明確了政務(wù)公開作為反腐倡廉制度的一項(xiàng)重要內(nèi)容。推進(jìn)政務(wù)信息公開暢通人民群眾對(duì)行政權(quán)利運(yùn)作的監(jiān)督渠道，依靠人民群眾對(duì)行政權(quán)利及公務(wù)人員的行政行為直接監(jiān)督，能夠有效防范權(quán)力失控、決策失誤和行為失敗，從源頭上為預(yù)防和治理腐敗提供了必要的制度基礎(chǔ)。 二、條例的研究和制定過程 黨中央國(guó)務(wù)院高度重視信息公開工作， 2003年起國(guó)務(wù)院一直把《政府信息公開條例》列入了立法計(jì)劃，直到今年最終《條例》的頒布實(shí)施。2004年3月在第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議上溫家寶總理宣布為便于人民群眾知情和監(jiān)督要建立政府信息公開制度、增強(qiáng)政府工作的透明度。人代會(huì)一結(jié)束國(guó)務(wù)院便印發(fā)了全面推行依法行政實(shí)施綱要，明確要求推行政府信息公開。全國(guó)政務(wù)公開領(lǐng)導(dǎo)小組把編制《政府信息公開條例》納入到政務(wù)公開工作中去。2003年全國(guó)政務(wù)公開領(lǐng)導(dǎo)小組成立后，信息公開制度建設(shè)被納入到完善政務(wù)公開制度，建立反腐倡廉長(zhǎng)效機(jī)制的總體部署中。2005年中辦國(guó)辦關(guān)于進(jìn)一步的推行政務(wù)公開的意見明確要求，要抓緊制定《政府信息公開條例》，對(duì)《政府信息公開條例》的研究和起草，何勇書記給予了極大的關(guān)注。何勇書記在講話中多次強(qiáng)調(diào)要加快政務(wù)公開和信息公開的法制化建設(shè)。2006年3月全國(guó)政務(wù)公開領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會(huì)議專門安排討論《政府信息公開條例》，政務(wù)公開領(lǐng)導(dǎo)小組各成員單位和各地主管政務(wù)公開的主管部門為《政府信息公開條例》的制定做出了大量的工作。2006年9月中紀(jì)委監(jiān)察部就政務(wù)公開工作召開新聞發(fā)布會(huì)，專門就《政府信息公開條例》的準(zhǔn)則向新聞界進(jìn)行了通告。11月何勇書記在政務(wù)公開理論研討會(huì)上的講話再一次重申要抓緊制定《政府信息公開條例》。何勇書記的關(guān)注和全國(guó)政務(wù)公開領(lǐng)導(dǎo)小組的重視，有力的推進(jìn)了《政府信息公開條例》立法進(jìn)程。2002年國(guó)務(wù)院信息辦組建之初，就開始組織研究起草《政府信息公開條例》，這項(xiàng)工作列入了2002年兩辦的關(guān)于我國(guó)電子政務(wù)建設(shè)指導(dǎo)意見的文件中，也列入了十一五的信息專項(xiàng)化規(guī)劃，列入了2006-2020年國(guó)家信息化發(fā)展戰(zhàn)略。從2003年起到2006年，國(guó)家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組的工作要點(diǎn)中一直把《政府信息公開條例》作為重要的工作來進(jìn)行部署。2002年底，國(guó)務(wù)院信息辦正式向國(guó)務(wù)院報(bào)送了《條例》的草案并申請(qǐng)列入國(guó)務(wù)院2003年的規(guī)劃計(jì)劃。在2004-2006這三年中，國(guó)務(wù)院法制辦、國(guó)務(wù)院信息辦和其他的相關(guān)部門一起抓緊調(diào)研、組織討論，經(jīng)過反復(fù)征求意見和精心修改，終于在今年1月 17日，經(jīng)國(guó)務(wù)院第一百六十五次常務(wù)會(huì)會(huì)議審議通過。4月5日正式頒布，08年5月1日實(shí)施。 三、《政府信息公開條例》的主要內(nèi)容 《政府信息公開條例》共五章38條。第一章是總則有8條。這8條對(duì)立法的目的、領(lǐng)導(dǎo)體制、工作職責(zé)、工作原則、工作要求做出了規(guī)定，對(duì)政府信息概念給出了法律定義。條例的第一條開宗明義指出了制定《政府信息公開條例》的目的，就是保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，促進(jìn)依法行政，充分發(fā)揮政府信息對(duì)人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的服務(wù)作用。《條例》在總則中盡管沒有明確寫上政府信息“以公開為原則，不公開為例外”，但是在相關(guān)的條文中始終貫穿了這樣一個(gè)原則。《條例》科學(xué)的界定了政府信息的內(nèi)涵是行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的以一定形式記錄保存的信息。這里面有三個(gè)要素，第一要素是和行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)相關(guān)；第二個(gè)要素是在這個(gè)過程中制作和獲取的，也就是說不一定是政府在履行行政事務(wù)中深層的信息也包括獲取的信息；第三是要有一定形式的記錄和保存下來的。第二章是政府信息公開的范圍。有6條，政府信息公開的范圍采用了排除法，在第14條的第3款規(guī)定了國(guó)家任免、商業(yè)任免和個(gè)人隱私信息不得公開，其他信息都應(yīng)當(dāng)公開。第九、第十、第十一條規(guī)定了應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開的信息類別，采用的是一般性要求和立即方式來規(guī)定。第九條是一般性的要求，即符合第九條基本要求的都應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開。第十、十一、十二條明確了不同政府層階主動(dòng)公開的重點(diǎn)信息。有三類，一類是縣級(jí)以上各級(jí)人民政府及其部門。第二類是市區(qū)的市級(jí)人民政府、縣級(jí)人民政府增加的政府公開信息。第三類是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的要求。第三章是政府信息公開的方式和程序，有14 條。第十五條是對(duì)公開載體的規(guī)定。明確公報(bào)、網(wǎng)站、報(bào)刊、廣播、電視都可以成為政府信息公開的載體。第十六條是對(duì)政府信息查閱常識(shí)的要求。要求各級(jí)人民政府在檔案館、圖書館設(shè)置政府信息公開的查閱點(diǎn)，還可以根據(jù)需要因地制宜設(shè)置方便公眾查閱的場(chǎng)所。第十七條是公開的責(zé)任分配。原則是行政機(jī)關(guān)制作的信息，誰制作誰公開，行政機(jī)關(guān)獲取的信息，誰保存誰公開，法律法規(guī)有特別規(guī)定的從其規(guī)定。這里面責(zé)任分配有三條十分重要。第一條是制作的信息，行政機(jī)關(guān)在履行公務(wù)中制作的信息是誰制作誰公開。行政機(jī)關(guān)獲取的信息，為了履行職責(zé)獲取的信息是誰保存誰公開。第三條是法律法規(guī)有明確規(guī)定的是從其規(guī)定。這三條是十分重要的規(guī)定。第十八條是主動(dòng)公開的實(shí)現(xiàn)要求。第十九條是對(duì)公開目錄的要求。第二十到二十四以及二十六條是對(duì)依申請(qǐng)公開的程序的要求。第二十五條是對(duì)申請(qǐng)個(gè)人信息的規(guī)定。第二十七、二十八條是對(duì)依申請(qǐng)公開的收費(fèi)的規(guī)定。第四章是監(jiān)督和保障。共7條，提出了工作考核社會(huì)評(píng)議和責(zé)任追究制度的要求，規(guī)定了監(jiān)督檢查制度，明確了監(jiān)督檢查的責(zé)任主體。規(guī)定了年度報(bào)告制度并對(duì)年度報(bào)告的內(nèi)容提出了要求。此外，還規(guī)定了舉報(bào)、行政會(huì)議和行政訴訟的制度，規(guī)定了行政處分責(zé)任和形式責(zé)任。第五章是負(fù)責(zé)，共3條。規(guī)定了比照試用的范圍和參照試用的范圍以及實(shí)行的日期。這是《政府信息公開條例》的主要內(nèi)容。框架式的介紹一下。接下來介紹《政府信息公開條例》里面的主要內(nèi)容。 四、關(guān)于信息公開的主體 條例規(guī)定三類機(jī)構(gòu)負(fù)有政府信息公開的義務(wù)。一是行政機(jī)關(guān)，公開政府信息是行政機(jī)關(guān)的責(zé)任，獲取政府信息是公民的權(quán)利。條例規(guī)定各級(jí)人民政府及其所屬部門應(yīng)當(dāng)建立健全本行政機(jī)關(guān)的政府信息公開工作制度，并指定機(jī)構(gòu)作為政府信息公開工作機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)本行政機(jī)關(guān)政府信息公開日程工作。這是一類，就是所有的行政機(jī)關(guān)和他的下屬單位。二是法律法規(guī)事務(wù)權(quán)的即有管理公共事務(wù)則能的主則。地震局、國(guó)家氣象局、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、電監(jiān)會(huì)這樣一些單位雖然是事業(yè)單位，但依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的授權(quán)，既有管理公共事務(wù)的職能，他們?cè)诼男泄补芾砺毮艿倪^程中制作和獲取的信息也應(yīng)該歸入為政府信息，這些單位也為法規(guī)、也為條例明確為政府信息公開的主體。三是群眾利益密切相關(guān)的公共企事業(yè)單位。許多提供社會(huì)公共服務(wù)的公共企事業(yè)單位，如教育、醫(yī)療衛(wèi)生、計(jì)劃生育、供水、供電、供氣、供熱、環(huán)保、公共交通等各行業(yè)，它們的工作與人民群眾的生產(chǎn)生活密切相關(guān)，直接影響到社會(huì)穩(wěn)定和群眾對(duì)政府的評(píng)價(jià)，這部分企事業(yè)單位的運(yùn)作也應(yīng)當(dāng)納入到人民群眾的監(jiān)督范圍，因此也作為政府信息公開的主體同，參照《政府信息公開條例》執(zhí)行。對(duì)于第三類主體由于各個(gè)地方承載著不同的體制要進(jìn)一步明確，過去我們主要采取事業(yè)單位的形式來提供各項(xiàng)公用事業(yè)，由于沒有競(jìng)爭(zhēng)，不是按照市場(chǎng)選擇機(jī)制對(duì)這些機(jī)構(gòu)的營(yíng)業(yè)效率進(jìn)行評(píng)價(jià)，也不可能按照市場(chǎng)選擇機(jī)制來評(píng)價(jià)，因此只能采取公眾評(píng)議的機(jī)制來評(píng)價(jià)。正是出于這樣的考慮，即便是有一些城市已經(jīng)對(duì)市政公用事業(yè)進(jìn)行了改革，對(duì)市政公用事業(yè)單位進(jìn)行了轉(zhuǎn)制，變成了國(guó)有投資企業(yè)和股份制企業(yè)，本條例也將它們納入到了適用《政府信息公開條例》范疇之中。同時(shí)與人民群眾利益密切相關(guān)的公用事業(yè)單位是否只限定在第三十七條所提及的八個(gè)行業(yè)中，教育、醫(yī)療衛(wèi)生、計(jì)劃生育、供水、供電、供熱、環(huán)保、公共交通在這個(gè)后面有一個(gè)等字，這個(gè)等字是否包括了可以擴(kuò)大范圍的含義，這一點(diǎn)還需要在條例實(shí)施的過程中進(jìn)一步明確細(xì)化。在一開始的時(shí)候我們就是這八個(gè)行業(yè)，但是在實(shí)施過程中是否需要進(jìn)一步擴(kuò)展，擴(kuò)展到哪還需要在實(shí)踐中來確定。 五、信息公開工作的領(lǐng)導(dǎo)體制 在研究政府信息公開的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制的過程中廣泛征求了各部門的意見，對(duì)地方推行信息公開的管理體制進(jìn)行了認(rèn)真的調(diào)查，同時(shí)也對(duì)國(guó)外信息公開管理體制進(jìn)行了考察和研究。國(guó)際上大體、大多數(shù)的國(guó)家采取由政府部門具體承擔(dān)政府信息公開工作，在政府系列之外有時(shí)指直接向政府報(bào)告的信息專研署和信息專研辦公室這樣獨(dú)立的專研機(jī)構(gòu)。我國(guó)的政府信息公開開始于政務(wù)公開，關(guān)于政務(wù)公開的管理體制與工作機(jī)制這些年進(jìn)行了大量的探索，在推行政務(wù)公開的過程中，已經(jīng)形成了一套行之有效的工作機(jī)制，即黨委領(lǐng)導(dǎo)，政府主抓、辦公廳負(fù)責(zé)、紀(jì)檢監(jiān)察部門監(jiān)督檢查這樣的一個(gè)工作機(jī)制。2005年中央明確要求條件成熟的地方和部門要研究制定地方性法規(guī)和規(guī)章對(duì)政務(wù)公開進(jìn)行規(guī)范，隨后許多部門和地方相繼制定了政務(wù)公開和政府信息公開的規(guī)定，對(duì)信息公開的管理體制進(jìn)行了有利的探索，創(chuàng)造出了很多很好的經(jīng)驗(yàn)。在研究條例的過程中我們認(rèn)真聽取地方的意見，許多地方建議在條例中明確由國(guó)務(wù)院辦公廳主管全國(guó)的政府信息公開工作，認(rèn)為這一多數(shù)地方政府信息公開相關(guān)的法規(guī)明確有政府辦公廳時(shí)作為政府信息公開主管部門的規(guī)定，規(guī)定是一致的有利于做好上下銜接，更好的推進(jìn)政府信息公開工作，國(guó)務(wù)院辦公廳作為協(xié)助國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志處理國(guó)務(wù)院日常工作的機(jī)構(gòu)能夠更好地協(xié)調(diào)政府信息公開的工作，解決政府信息公開工作中遇到的問題，有效地督促國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和地方各級(jí)政府依法行公開政府信息，這也與政府主抓的精神一致，介于上訴考慮，條例規(guī)定，國(guó)務(wù)院辦公廳是全國(guó)政府信息公開的主管部門，負(fù)責(zé)推進(jìn)、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督全國(guó)的政府信息公開工作。關(guān)于地方國(guó)家政府信息公開工作的主管機(jī)關(guān)，從當(dāng)前政務(wù)公開工作開展的實(shí)際情況來看各地的做法不盡一致，目前各省、自治區(qū)、直轄市中將政府信息公開主管機(jī)關(guān)設(shè)在政府辦公廳，有設(shè)在政府辦公廳的也有設(shè)在監(jiān)察部門、法制部門和信息主管部門的。考慮到地方政府信息公開主管部門的實(shí)質(zhì)，所以地方的事權(quán)，信息公開工作又經(jīng)過了多年的實(shí)踐，在這種情況下既要通過引導(dǎo)逐步統(tǒng)一，也要照顧縣市，因此《條例》規(guī)定縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府辦公廳或者縣級(jí)以上地方人民政府確定的其他政府信息公開主管部門負(fù)責(zé)推進(jìn)、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督本行政確立的政府信息公開工作，也就是說可以是地方政府的辦公廳也可以，由地方政府來指定一個(gè)部門來負(fù)責(zé)這個(gè)地區(qū)的政府信息公開工作。
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