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標(biāo) 題：如何認(rèn)識法律援助是政府的責(zé)任
日期：2007/5/24 源自:中華職工學(xué)習(xí)網(wǎng)	【字體：】

《條例》首次以法律的形式明確了法律援助是政府的責(zé)任。考慮到《條例》在性質(zhì)上是行政法規(guī)，而不是法律，在法律援助的國家義務(wù)和政府的行政責(zé)任方面作出區(qū)分是有必要的。不過，即使是一種行政責(zé)任也屬于法律責(zé)任的范疇，而法律責(zé)任的前提是法律義務(wù)，無義務(wù)則無責(zé)任。因此，政府對法律援助所負(fù)有的責(zé)任被理解為一種法律義務(wù)。盡管如此，迄今為止，法律援助尚未宣布為一種國家義務(wù)。
    　根據(jù)依法行政的原理，政府應(yīng)當(dāng)對法律援助負(fù)有積極的有作為的義務(wù)，并且這種作為須建立在法律有明確規(guī)定的基礎(chǔ)上。為此，首先看一下條例對政府法律援助責(zé)任的規(guī)定是有必要的。這些規(guī)定可以簡單歸納為：
    　1．提供財(cái)政支持；
    　2．設(shè)立專門的法律援助機(jī)構(gòu)；
    　3．支持、鼓勵(lì)其他社會組織為經(jīng)濟(jì)困難的公民提供法律援助；
    　4．獎(jiǎng)勵(lì)或懲罰對法律援助工作作出突出貢獻(xiàn)或違法亂紀(jì)的個(gè)人或團(tuán)體。
    　在這些責(zé)任中，最重要的是前兩項(xiàng)法律責(zé)任。提供財(cái)政支持，即對實(shí)施法律援助的人員提供經(jīng)費(fèi)支持，在實(shí)踐中這一項(xiàng)義務(wù)主要以支付辦案補(bǔ)貼的形式出現(xiàn)。辦案補(bǔ)貼各地標(biāo)準(zhǔn)不一，但可以明確的是辦案補(bǔ)貼不具有補(bǔ)償或贏利性質(zhì)，這一點(diǎn)對探討法律援助的本質(zhì)具有重要意義。設(shè)立的專門的法律援助機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)有兩項(xiàng)，一是受理、審查法律援助案件，二是指派或安排人員提供法律援助。前一項(xiàng)職責(zé)是程序意義上的；后一項(xiàng)職責(zé)形成了政府與實(shí)施法律援助人員的兩個(gè)法律關(guān)系：一是指派關(guān)系；二是安排關(guān)系。從當(dāng)前法律援助的實(shí)踐來看，指派關(guān)系是主要的，安排關(guān)系是次要的。
    　安排關(guān)系是一種職務(wù)關(guān)系，建立在政府的行政命令的基礎(chǔ)上。法律援助機(jī)構(gòu)“所屬人員”或“工作人員”應(yīng)當(dāng)服從特定的行政命令，即對符合標(biāo)準(zhǔn)的法律援助案件提供免費(fèi)的法律服務(wù)。對法律援助機(jī)構(gòu)“所屬人員”或“工作人員”而言，接受一項(xiàng)法律援助工作如同政府其他部門的工作人員所從事的工作，是一項(xiàng)任務(wù)，是基于行政命令的一項(xiàng)當(dāng)然的工作。拒絕或不能完成這項(xiàng)工作意味著違反命令或不具有執(zhí)行能力，將面臨被行政制裁的后果。
    　與安排關(guān)系不同，指派關(guān)系不是一種職務(wù)關(guān)系。自律師體制改革后，中國的律師制度以“自收自支”、“自負(fù)盈虧”、“自我管理”的合伙制律師事務(wù)所為主要運(yùn)作方式。律師身份上發(fā)生了巨大變化，律師不再是“公職人員”，更不是“國家干部”，而是至今也未厘清的表達(dá)含糊的提供法律服務(wù)的“執(zhí)業(yè)人員”。律師的這種身份決定了政府與律師之間的關(guān)系不是一種行政關(guān)系，即命令和被命令、服從和被服從的關(guān)系。如果說，政府與其所屬人員或工作人員是一種內(nèi)部關(guān)系，那么，政府與律師之間的關(guān)系無論如何也不被定性為一種內(nèi)部關(guān)系。
    　應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，很難說指派關(guān)系是什么性質(zhì)的關(guān)系，但從上述的“是什么”和“不是什么”的一系列判斷中，大致可以作類比的分析。也就是說，指派關(guān)系類似于民法中的轉(zhuǎn)委托關(guān)系，即當(dāng)政府承諾法律援助是自己的責(zé)任時(shí)，是政府而不是其他社會主體承擔(dān)了法律援助的義務(wù)。從政府承擔(dān)法律援助責(zé)任到律師實(shí)施具體的法律援助案件的質(zhì)物就是這個(gè)指派關(guān)系。由政府安排所屬人員或工作人員從事法律援助，還是由政府指派的其他人員從事法律援助，對受援助的對象而言，都不重要。
    　指派關(guān)系面臨的問題是，政府的法律援助的活動可以法律規(guī)定由律師代為實(shí)施，而且這種代為實(shí)施的行為具有法律上的強(qiáng)制性，指派關(guān)系因此就有可能演變?yōu)榱硪环N安排關(guān)系，在嚴(yán)重的情況下，它就是一種行政“攤派”，“不適當(dāng)?shù)男姓深A(yù)（攤派）不但沒有達(dá)到原來設(shè)想的用法律援助重塑律師良好形象的社會目的，反而因律師無法滿足眾多援助需求而處于非常尷尬的境地”。[1]與指派關(guān)系相比，政府在履行法律援助責(zé)任中的模糊性、抽象性以及難以歸責(zé)性，已經(jīng)引起了廣泛的注意，受到了批評。[2]也許這正是我們需要嚴(yán)肅思考的問題所在。

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