中共中央、國務院《關于積極發展現代農業扎實推進社會主義新農村建設的若干意見》（中發[2007]1號）明確提出：在全國范圍建立農村最低生活保障制度，各地應根據當地經濟發展水平和財力狀況，確定低保對象范圍、標準，鼓勵已建立制度的地區完善制度，支持未建立制度的地區建立制度，中央財政對財政困難地區給予適當補助。這一文件的出臺，標志著農村最低生活保障制度（簡稱“農村低保制度”）正式納入國家社會保障戰略框架，并強力推向全國。可以預見，隨著中央財政轉移支付力度的加大和地方政府貫徹中央精神的熱情高漲，長期困撓我國農村低保制度全面建立的“資金瓶頸”將會有實質突破，農村低保人數可能會明顯增加。在此背景下，準確估計我國農村低保對象的潛在規模，不僅有助于地方各級民政部門規劃和落實該項制度，也有利于我國減貧資源的整合和減貧戰略的制定。
　　農村低保制度作為農民生計維持最后的“收入安全網”，對象的確定無疑應基于現行農村貧困標準。換言之，農村低保對象主要是農村絕對貧困人口。然問題是，由于統計方法和計算口徑的差異，政府各涉貧職能部門目前掌握的農村絕對貧困人口數字不一，至今未形成一個普遍認可的全國性數據。如，國家統計局2005年農村貧困監測結果顯示，我國農村貧困人口共計6432萬，其中絕對貧困人口2365萬；國家扶貧辦基本認可國家統計局公布的數據，但系統內匯總的工作對象卻有上億人；根據國家民政部最新公布的數據，截至2007年1月，全國農村社會救濟人數為2716.5萬，其中農村低保人數1610.1萬，農村特困救濟人數612萬，農村五保供養人數494.4萬。也正因如此，各地民政部門在規劃和落實農村低保制度時，迫切希望解決的棘手難題是：當地究竟有多少農村絕對貧困人口？農村絕對貧困人口究竟以哪個部門的數據為準？在當前農村低保對象和農村特困救濟對象之和已接近政府公布的農村絕對貧困人口的情況下，如何正確認識我國的“農村絕對貧困人口”和“農村低保對象”？

　　農村低保對象與農村絕對貧困人口不是同一人群

　　農村低保對象與農村絕對貧困人口的數量，與部門設定的貧困標準密切關聯。國家統計局公布的農村絕對貧困人口，依據的是農村絕對貧困線（2005年為人均年收入低于683元），且全國統一。而國家民政部匯總的農村低保對象，認定的標準是各縣（市、區）政府制定的低保標準。
　　為弄清農村低保對象的內部構成，我們利用民政部網站最新公布的2006年第3季度民政事業統計數字和各縣、市、區政府制定的社會救助標準進行分析。
　　首先，根據民政事業統計資料，可計算出全國有多少人已享受農村低保待遇。在公布的統計資料中，與農村低保人口有關的分項人群有三類，即農村低保對象、農村特困救濟對象和農村五保供養對象。前者無需多言，后兩者則應謹慎權衡。由于農村特困戶救助實質是未建立農村低保制度的地區設立的過渡性質的制度，待其轉制后，農村特困救濟對象絕大部分會成為低保對象，故農村低保人口應把這部分潛在人員計入。而農村五保供養對象多數實際在享受農村低保和特困救助待遇，為了避免數據重復，在此忽略不計。依此計算，截至2006年第3季度，全國共有1939.1萬農村社會救濟對象，其中農村特困救濟對象717萬。
　　其次，根據各縣（市、區）政府制定的社會救助標準，可計算出農村低保對象中有多少人仍處于絕對貧困人口行列。具體方法是：把全國各涉農縣（市、區）社會救助標準輸入到SPSS12.0軟件中，運用頻率分析，可獲得各縣（市、區）農村低保標準和農村特困救助標準的頻次分布，然后依據國家統計局公布的絕對貧困和低收入人口標準，分別計算出兩類人群救助標準有多大比例低于683元，有多大比例處于683-994元之間，有多大比例高出994元，并以此統計出各自的絕對人數，然后匯總。在此過程中，為統一計算口徑，有必要把每人每月的社會救助標準換算成每人每年。
　　據推算，在全國1939.1萬農村低保人口（含農村特困救濟對象）中，年人均純收入低于683元的有1112.4萬，占農村低保人口的57.4%；年人均純收入低于994元的有1549.5萬，占農村低保人口的79.9%；年人均純收入高于994元的有389.6萬，占農村低保人口的20.1%。進而言之，若按收入標準推算，在我國1939.1萬農村低保人口中，仍屬于農村絕對貧困人口的不足六成，而越過國際貧困標準（1天1美元，相當于935元人民幣）的超過兩成。顯然，農村低保對象和農村絕對貧困人口不是同一人群。

　　導致農村絕對貧困人口與農村低保對象不一致的主要因素

　　大量的實證研究表明，農村絕對貧困人口與農村低保對象不一致主要是兩者的統計方法和計算口徑不同所致。我國農村貧困人口的統計是根據國家統計局農調總隊全國農村住戶抽樣調查的收入和消費資料計算出來的。國家統計局農調總隊在全國農村有857個樣本縣，約7000個樣本村，68000個樣本農戶。樣本村的抽取由省農調隊將全省所有村按收入水平排隊并以人口作為輔助指標進行隨機等距抽樣。樣本村確定后，縣農調隊的工作人員和村干部們共同選取一個有代表性、收入中等的村民小組，以便抽取樣本戶。在此過程中，有諸多因素可能會對整體數據產生影響。如，樣本組選擇與抽樣戶確定有偏差，使部分農村低保對象被現行調查方式所忽視；基于收入設定的貧困標準不全面，使農村大量因病、因殘、因學致貧人口難以有效甄別等。其中，家庭收入計算方法中的指標口徑與實際工作出入較大。
　　據了解，農調隊有關農村住戶的收入統計包括一切生產性收入和非生產性的轉移收入。所以，調查對象從民政部門獲得的現金和實物救助自然也包括在內。也就是說，只要政府的生活救助金與調查農戶自己的生產性收入之和超過683元的絕對貧困標準，這些農戶就不會被統計為貧困戶，盡管他們需要長期*國家的救助來維持生活。因此，即使農調隊調查到了農村低保對象，因為收入計算方法的自身缺陷，其中部分農戶也會因為得到了政府的生活救助而使收入水平高于貧困標準，從而不被統計到農村絕對貧困人口之中。上文分析顯示，在國家民政部匯總的農村低保人口中，有超過四成的人年人均純收入超過了683元的農村貧困標準。

　　農村低保對象的確定宜尊重各縣（市、區）制定的低保標準

　　在政府各涉貧職能部門尚未形成一個普遍認可的全國性的農村絕對貧困人口數據之前，應充分尊重各縣(市、區)政府依據自身財力狀況和經濟發展水平而制定出來的農村低保標準，確定農村低保對象。之所以如此，最主要的理由有以下兩個：
　　一是各縣(市、區)政府制定的農村低保標準，能真實反映當地經濟社會發展狀況和政府努力消除貧困的政治意志。從已建立農村低保制度的地區看，兩個因素直接影響當地農村低保救助水平：一個是當地經濟社會發展水平和財力狀況（蛋糕有多大），另一個是當地政府消除貧困的決心（蛋糕如何分配）。地方財力相對寬裕，黨政領導高度重視，農村低保標準可能趨高，反之亦然。實際情況也正是如此。從已公布的農村低保標準看，客觀呈現了我國東、中、西部地區經濟社會發展水平的現實差異。統計顯示，農村低保標準低于600元（含600元）的縣（市、區）數，全國平均水平為35.7%，東、中、西部分別為12.3%、38.3%、59%；農村低保標準超過1080元的縣（市、區）數，全國為15.7%，東、中、西部分別為39%、4.8%、2%。從絕對人數看，全國低于絕對貧困線的農村低保對象有1112.4萬，東、中、西部分別占9.4%、42.8%、47.8%；低于農村低收入標準的（994元）的有1549.5萬，東、中、西部分別占16.2%、44.6%、39.2%；高于農村低收入標準的有389.6萬，東、中、西部分別占78.4%、10.5%、11.1%。具體到各省、自治區、直轄市，京、滬兩市的農村低保標準全部越過1天1美元的國際貧困線。
　　至于政府意志的強力作用，集中表現在江西省農村低保救助水平上。如江西雖屬我國中部經濟欠發達的省份，但省轄所有涉農縣（市、區）政府制定的農村低保標準全部高于絕對貧困線。
　　二是采取各縣(市、區)政府制定的農村低保標準，既有助于我國貧困標準與國際接軌，也有利于經濟社會發展走在前列的地區的困難群眾分享到改革發展成果。大量的研究表明，與發達國家甚至是周邊的發展中國家相比，我國現行的農村貧困標準偏低。而要提高農村貧困標準，并與國際接軌，政府又很難逾越地區發展很不平衡的現實。在此背景下，采取各縣(市、區)政府制定的農村低保標準，確定農村低保對象范圍，有可能突破上述困局。因為，采取各縣(市、區)政府制定的農村低保標準，實質上是在我國經濟社會發展走在前列的地區逐步引入一條與國際接軌的貧困線，這既排除了統一提高貧困標準可能導致的后果，又讓更多的困難群眾率先分享到了改革發展成果。
　　特別需要指出的是，為杜絕個別地區為套取中央財政轉移支付資金而使農村低保標準出現“虛高”的不良傾向，治本之策應是對我國農村絕對貧困人口適時組織一次多部門參與的全國性專項調查，摸清底數，凝聚共識，確保好事辦好。其次，那種擔心因本地區農村低保對象與農村絕對貧困人口不一致而在“政治上”有問題的顧慮，既無必要的，對全面推進農村低保制度也十分不利。
　　(張時飛  中國社會科學院社會政策研究中心副研究員)