一  是否建立完善的社會(huì)保障體系是好的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和壞的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的分水嶺

社會(huì)保障不僅僅是一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)制度，它還是并且主要是一項(xiàng)社會(huì)制度，社會(huì)的基礎(chǔ)建設(shè)。社會(huì)保障不僅僅是一種經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、經(jīng)濟(jì)支援。它更是一種社會(huì)補(bǔ)償、社會(huì)關(guān)懷、社會(huì)支援。對(duì)那些在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的失利者、弱勢(shì)群體和邊緣群體而言，社會(huì)保障表示了社會(huì)對(duì)他們的承諾和保護(hù)：不論他們遇到多大的困難和風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)承諾保障他們的基本生活和起碼的尊嚴(yán)。

　　但是，在我們大力推進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)的時(shí)候，人們注意到了充分認(rèn)識(shí)和高度肯定市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的巨大優(yōu)越性，這當(dāng)然是必要的，卻對(duì)社會(huì)保障制度的獨(dú)立價(jià)值和作用強(qiáng)調(diào)不夠，因而對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)保障制度的關(guān)系認(rèn)識(shí)模糊。就人的需要而言，好的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)應(yīng)該能夠普遍地滿足每個(gè)社會(huì)成員的生存和發(fā)展的需求，但這卻是單*市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度本身難以做到的。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是通過市場(chǎng)機(jī)制來實(shí)現(xiàn)資源配置的經(jīng)濟(jì)制度，它的核心是自由競(jìng)爭(zhēng)，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)律是優(yōu)勝劣汰。由于每個(gè)社會(huì)成員的自身稟賦包括受教育水平、體能和工作能力不同，社會(huì)資源和發(fā)展機(jī)遇各異，在分配領(lǐng)域中必然損益有別，從而造成社會(huì)的貧富差距，并引發(fā)社會(huì)各階層之間的矛盾。改革開放以來，在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中，一部分國有企業(yè)被兼并破產(chǎn)，還有相當(dāng)部分企業(yè)因嚴(yán)重虧損而面臨困境，由此出現(xiàn)了規(guī)�？涨暗南聧徍褪�業(yè)現(xiàn)象，一些國有企業(yè)的職工以及部分離退休人員的生活發(fā)生困難，一部分人甚至跌落到貧困線以下，而大量財(cái)富卻向少部分人手里集中。社會(huì)保障是政府通過法律和制度手段，籌集社會(huì)保障基金，對(duì)社會(huì)成員在年老、疾病、傷殘、失業(yè)、生育、遭遇災(zāi)害，面臨生活困難時(shí)給予必要的救助和保護(hù)，以滿足社會(huì)成員基本生活需要的制度安排。它的基本功能是保障公民的生存權(quán)，進(jìn)而為實(shí)現(xiàn)每個(gè)人的發(fā)展權(quán)提供基礎(chǔ)條件。通過建立醫(yī)療保障制度、社會(huì)救助制度、實(shí)施失業(yè)者職業(yè)技能培訓(xùn)等措施，保障人的發(fā)展權(quán)利，拓展人們的發(fā)展空間。因此，社會(huì)保障是實(shí)現(xiàn)公民生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的重要方式。

　　與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制不同。社會(huì)保障制度是人們通過達(dá)致社會(huì)合作而形成的一種公共品。在這里，人和人之間是非競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系。而每一個(gè)人都有可能成為弱者，都有可能遭遇危險(xiǎn)，又都需要維護(hù)自己生存和發(fā)展的權(quán)利。社會(huì)保障就是人們達(dá)成的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、同舟共濟(jì)的契約和道德承諾，個(gè)人與社會(huì)之間有了這個(gè)相互承諾，人與人之間才能擺脫那種“豺狼式”的狀態(tài)；人與社會(huì)之間才能擺脫那種只向社會(huì)索取，不向社會(huì)貢獻(xiàn)的關(guān)系。只有這種社會(huì)承諾建立起來了，市場(chǎng)規(guī)則、法律規(guī)定才可能被遵守。從這個(gè)意義上說，市場(chǎng)規(guī)則、法律規(guī)定都以人與社會(huì)之間的公平契約為前提。所以，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和法制雖然都是和諧社會(huì)的基礎(chǔ)，但都離不開公平契約這個(gè)基礎(chǔ)。

　　就社會(huì)發(fā)展而言，好的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)應(yīng)該能夠促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。這也不能單*市場(chǎng)機(jī)制本身，而要*市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度和社會(huì)保障制度的結(jié)合才能做到。市場(chǎng)機(jī)制配置資源的特點(diǎn)是優(yōu)質(zhì)資源向能夠獲得最大效益的方向流動(dòng)。這些年，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村以及中西部地區(qū)的優(yōu)質(zhì)資源——青壯勞動(dòng)力、財(cái)力和物力迅速向城市、向工業(yè)、向發(fā)達(dá)地區(qū)集聚，“三農(nóng)”問題積累日甚，地區(qū)差別繼續(xù)擴(kuò)大，社會(huì)發(fā)展難以平衡。社會(huì)保障具有國民收入再分配的功能，通過社會(huì)保障基金在高收入者和低收入者之間的轉(zhuǎn)移支付，使國民收入的再分配向低收入者傾斜，從而調(diào)節(jié)社會(huì)成員之間的收入差距，維持低收入者的基本生活，以促進(jìn)社會(huì)公平，實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定，社會(huì)保障不僅是一種重要的利益平衡機(jī)制，而且也是市場(chǎng)運(yùn)行和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)性支撐。

　　社會(huì)保障制度可以保證社會(huì)基本生活水平的穩(wěn)定性，推動(dòng)有效需求適度增長。通過國民收入再分配，積累社會(huì)保障資金，形成個(gè)人收入不確定部分的補(bǔ)充，當(dāng)宏觀經(jīng)濟(jì)大局、微觀經(jīng)濟(jì)態(tài)勢(shì)發(fā)生不期而至的變故，人們面臨失業(yè)、退休、生病和出現(xiàn)事故傷殘等難以抗拒的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，社會(huì)保障提供了相對(duì)比較穩(wěn)定的收入，來滿足基本需要。從而恢復(fù)和保持有支付能力需求的適度增長。社會(huì)保障制度改善了人們的收入預(yù)期，提高了人們的安全感，有利于擴(kuò)大消費(fèi)需求，從而減少經(jīng)濟(jì)波動(dòng)對(duì)人們的影響，有利于保持經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

　　從長遠(yuǎn)看，21世紀(jì)前20年既是我國全面建設(shè)小康社會(huì)的機(jī)遇期，也是進(jìn)入老齡社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)期。我國是在剛剛進(jìn)入低水平、不全面的小康社會(huì)情況下，迅速跨入老齡社會(huì)的發(fā)展中國家。而這一時(shí)期又是以獨(dú)生子女勞動(dòng)力為就業(yè)主力軍的階段，我國的就業(yè)結(jié)構(gòu)、消費(fèi)結(jié)構(gòu)面臨重大調(diào)整，這都將影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力。養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等保障制度是協(xié)調(diào)代際分配關(guān)系、當(dāng)前利益和長遠(yuǎn)利益關(guān)系的重要制度，對(duì)于經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展社會(huì)可持續(xù)發(fā)展、保持國家長治久安具有重要意義。

社會(huì)保障是相對(duì)獨(dú)立的社會(huì)體制，它包括經(jīng)濟(jì)制度，但并不限于資金籌集和發(fā)放，管理和運(yùn)營，不僅僅是現(xiàn)金保障，還包括服務(wù)保障、權(quán)益保障、組織保障乃至精神保障。因此，簡(jiǎn)單地說社會(huì)保障制度是“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要組成部分”是不夠準(zhǔn)確的，正如不能把政治制度、宗教制度看做“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要組成部分”一樣。盡管這些制度都要與“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”相配套、相適應(yīng)，但社會(huì)保障制度畢竟有自己的獨(dú)立體系，不能歸結(jié)為“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”。

　　二  社會(huì)保障的首要功能：為社會(huì)公平提供制度基礎(chǔ)

中國有13億人口，又是一個(gè)發(fā)展中國家，以并不充足的財(cái)力解決世界上最龐大人群的社會(huì)保障問題，這是一項(xiàng)空前艱巨的偉大事業(yè)。特別是中國加強(qiáng)社會(huì)保障制度建設(shè)的背景，是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌，各種社會(huì)制度，包括生產(chǎn)資料所有制結(jié)構(gòu)、收入分配制度、財(cái)稅制度、社會(huì)管理體制等等都在發(fā)生重大調(diào)整，在這種情況下，政策供給不足、滯后并且前后不一致，難免經(jīng)常發(fā)生。

　　在我國，社會(huì)保障制度改革和建設(shè)的大力推進(jìn)，確實(shí)是與建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相伴隨的。但這一點(diǎn)并不意味著社會(huì)保障必定是依附于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的。事實(shí)上，不搞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，也要搞社會(huì)保障，但社會(huì)保障的獨(dú)立地位卻一度被有意無意地掩蓋了。仿佛只是為了配合國有企業(yè)改革，為了給企業(yè)卸掉社會(huì)包袱、增強(qiáng)企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力才需要搞社會(huì)保障。后來，又仿佛是為了解決下崗失業(yè)職工安置問題，為了解決農(nóng)民工問題，才需要搞社會(huì)保障。這樣一來，社會(huì)保障好像只是為了解決一時(shí)的具體問題，它作為一項(xiàng)長期的基本的制度安排的意義被淡化了，其社會(huì)功能被忽略了。

　　在財(cái)力不足的情況下推進(jìn)社會(huì)保障制度建設(shè)，又希望這項(xiàng)制度能夠自我運(yùn)行，著重考慮經(jīng)濟(jì)效益是可以理解的，從效率的角度講也是具有合理性的。但是繳費(fèi)多的人國家財(cái)政和企業(yè)單位給予的補(bǔ)貼也多，而少繳費(fèi)則少補(bǔ)貼，不繳費(fèi)則無補(bǔ)貼。這樣一來，在個(gè)人收入差距本來就在迅速拉大的背景下，社會(huì)保障制度不但沒有起它應(yīng)該起的縮小貧富差距的作用，反而在不經(jīng)意間助長了差距拉大的趨勢(shì)。

　　長期以來，社會(huì)保障考慮的對(duì)象范圍主要限于城市居民，廣大農(nóng)村除少數(shù)有條件的地方自行實(shí)施了局部的、有限的社會(huì)保障以外，全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會(huì)保障制度供給基本付諸闕如。例如，在城市實(shí)行了最低生活保障制度，3000萬城市貧困人口得到了這張“安全網(wǎng)”的有力保護(hù)，但在廣大農(nóng)村至少也有3000萬貧困人口翹首以待的同樣的制度性保障卻遲遲不能出臺(tái)，在城鄉(xiāng)差距迅速拉大的背景下，這種制度安排不但沒有起它應(yīng)該起的在城鄉(xiāng)居民之間促進(jìn)社會(huì)公平的作用，反而在不經(jīng)意間助長了城鄉(xiāng)差距拉大的趨勢(shì)。

　　社會(huì)保障制度有利益的層面，也有價(jià)值的層面。它的價(jià)值追求本來是為了促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。如果社會(huì)保障的理念不明確，只講“效率”，只追求經(jīng)濟(jì)效益不追求社會(huì)效益，它就可能陷在利益的計(jì)較中，模糊了方向。實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平是社會(huì)保障制度的首要社會(huì)功能與核心價(jià)值關(guān)懷，因而是這項(xiàng)制度的靈魂。

　　從社會(huì)保障制度比較健全的國家和地區(qū)的實(shí)例看，盡管不能簡(jiǎn)單地說社會(huì)公平程度一定與社會(huì)保障制度的健全程度成正比，但大體上還是可以看出二者之間的確具有一定的相關(guān)性。例如英國，在1994—1995財(cái)政年度，初始收入分配中，20%高收入家庭與20%低收入家庭的平均收入相比，二者相差19.8倍，但是經(jīng)過收入和消費(fèi)稅收以及社會(huì)保障等福利制度的調(diào)節(jié)之后，最終收入差距縮小到3.7倍。再比如芬蘭，如果單看收入差距，大致在120歐元— 1800歐元之間，為15倍，與月工資（200—3000）差距相一致。但月工資在1600歐元以上者不享受國家養(yǎng)老金，月工資在200歐元—1600歐元之間者，享受國家養(yǎng)老金的數(shù)額逐步減少，大約從每月440歐元減到0.月工資在2000歐元以上者，不享受住房津貼，月工資在200—2000之間者所享受的住房津貼也逐步減少。這樣調(diào)整下來，雖然月工資收入相差 15倍，但享受養(yǎng)老金的差距卻在720歐元-1280歐元之間，僅為1.7倍。

　　世界各國的社會(huì)保障制度因種種原因，而存在巨大的差異。但這項(xiàng)制度是有共同理念基礎(chǔ)的。這個(gè)基礎(chǔ)就是社會(huì)公正的理念。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)，如果沒有起碼的社會(huì)公正，這個(gè)社會(huì)不可能是一個(gè)文明的現(xiàn)代社會(huì)。所以，從“貝弗里奇報(bào)告”到北歐社會(huì)民主黨的“均等化原則”，從“基本需要”到“基本權(quán)利”，社會(huì)公正的基本理念得到了維護(hù)，從而社會(huì)保障也從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的陪襯，政府緩和社會(huì)矛盾的工具，變成了現(xiàn)代文明社會(huì)的一個(gè)重要基礎(chǔ)。

在和諧社會(huì)建設(shè)中，要求社會(huì)保障發(fā)揮的作用主要是促進(jìn)社會(huì)公平。社會(huì)的公平正義顯然主要依*包括稅收制度、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度、教育制度等等各項(xiàng)社會(huì)制度的共同作用，其中，社會(huì)保障制度是當(dāng)仁不讓的主要功能承擔(dān)者。當(dāng)然，社會(huì)保障制度發(fā)揮好了對(duì)促進(jìn)實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的作用，也就同時(shí)可以對(duì)和諧社會(huì)建設(shè)的其他方面做出相應(yīng)的貢獻(xiàn)。

　　三  適度公平就是底線公平

對(duì)于社會(huì)公正，過去主要是從社會(huì)倫理、社會(huì)價(jià)值的層面去理解的。自羅爾斯提出“作為社會(huì)公平的公正”以后，社會(huì)公正落實(shí)到了經(jīng)濟(jì)利益調(diào)節(jié)和補(bǔ)償、社會(huì)差距的縮小和社會(huì)機(jī)會(huì)的平等這樣一個(gè)更具體的可操作的層面。

　　從世界各國的情況看，不同的社會(huì)保障制度類型，在實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的能力和作用方面具有明顯的差別。選擇什么樣的社會(huì)保障制度，在一定程度上，取決于選擇什么樣的社會(huì)公平。它要受一個(gè)國家政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)諸多因素的影響。正確的提法應(yīng)該是公平和效率的統(tǒng)一和兼得，是社會(huì)發(fā)展與社會(huì)公平的均衡和協(xié)調(diào)。

　　在科學(xué)研究和政策設(shè)計(jì)中，“度”是重要的。沒有“度”就沒有科學(xué)，就沒有政策。一個(gè)國家，政府和社會(huì)的責(zé)任是確保每一個(gè)公民，當(dāng)他的自我保障能力不足時(shí)，不至于淪為貧困、無法就學(xué)和不醫(yī)而亡，也就是保持作為一個(gè)公民的起碼的體面和尊嚴(yán)。在我國，至少在目前乃至未來一個(gè)較長的歷史階段，所謂適度公平其實(shí)就是底線公平。底線公平是社會(huì)保障制度的基本理念。

　　“底線公平”是一個(gè)確定和描寫社會(huì)公平度的概念。依據(jù)社會(huì)保障的基本理論，這個(gè)度是指“基本需要”。但從確定社會(huì)公平度的要求看，“基本需要”會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而有較大幅度的變化，它對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較敏感，伸縮性較大，因而不夠穩(wěn)定，也不太容易定義。應(yīng)該并且還可從“基本需要”中找出更具穩(wěn)定性的“需要”——“基礎(chǔ)性需求”，它包括：（1）解決溫飽的需求（生存需求）；（2）基礎(chǔ)教育的需求（發(fā)展需求）；（3）公共衛(wèi)生和醫(yī)療救助的需求（健康需求）。這就是人人躲不開、社會(huì)又公認(rèn)的“底線”。

　　“底線”劃分了社會(huì)成員權(quán)利的一致性和差異性。底線以下部分表現(xiàn)“權(quán)利的一致性”，底線以上部分體現(xiàn)權(quán)利的差異性。從而，底線公平可以定義為：所有公民在這條“底線”面前所具有的權(quán)利的一致性。

在經(jīng)濟(jì)水平比較低時(shí)，政府要守住底線公平這條線，以確保每個(gè)公民都有基本的生活保障，過上有尊嚴(yán)的生活。在經(jīng)濟(jì)水平提高以后，政府仍要守住底線公平這條線，以防止社會(huì)保障水平繼續(xù)剛性上升。在底線以上，政府的責(zé)任是調(diào)節(jié)貧富差距，加強(qiáng)稅收能力，而不是搞“福利國家”政策。就市場(chǎng)機(jī)制而言，底線以下不是市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用的領(lǐng)域，而是公共財(cái)政確保的領(lǐng)域，底線以上要*市場(chǎng)調(diào)節(jié)。政府調(diào)節(jié)和市場(chǎng)調(diào)節(jié)的關(guān)系是解決社會(huì)保障剛性問題的關(guān)鍵。底線公平，不僅適用于經(jīng)濟(jì)水平較低的發(fā)展階段，而且適用了經(jīng)濟(jì)水平較高的階段�；蛘哒f，它應(yīng)該是確保社會(huì)保障健康持續(xù)發(fā)展——在現(xiàn)在，走向擴(kuò)面和公平，在將來，防止過度公平和過度福利的——最關(guān)鍵的機(jī)制。這就是“柔性調(diào)節(jié)機(jī)制”：“底線”以下部分，是政府和社會(huì)的責(zé)任，是必保的，剛性的；底線以上的部分是可以用市場(chǎng)機(jī)制由企業(yè)、社會(huì)組織和個(gè)人去承擔(dān)的，是柔性的。

四  以底線公平為核心理念完善社會(huì)保障體系

底線公平概念和柔性調(diào)節(jié)機(jī)制，不僅可以為最低生活保障制度、基礎(chǔ)教育制度、大病統(tǒng)籌和醫(yī)療救助等制度的加速推進(jìn)和完善提供理論論證，還可以為養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會(huì)保險(xiǎn)制度的改革，為社會(huì)保障的擴(kuò)面，為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)保障制度的建立，提供新的視角和方法，從而有助于推動(dòng)社會(huì)保障制度建設(shè)打開新的局面。

　　黨的十六屆五中全會(huì)對(duì)社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)做出了全面部署，強(qiáng)調(diào)“要以擴(kuò)大就業(yè)、完善社會(huì)保障體系、理順分配關(guān)系、發(fā)展社會(huì)事業(yè)為著力點(diǎn)，妥善處理不同利益群體關(guān)系，認(rèn)真解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題”。其中，完善社會(huì)保障體系作為一個(gè)重要的著力點(diǎn)，對(duì)于促進(jìn)實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，形成和諧的社會(huì)關(guān)系具有重要作用。而在社會(huì)保障制度建設(shè)中，目前群眾要求最為強(qiáng)烈的是擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面，將更多的社會(huì)成員特別是中低收入者納入社會(huì)保障體系。應(yīng)該承認(rèn)，多年以來，盡管我們做了很多努力，但社會(huì)保障的覆蓋面還是太窄。到2005年底為止，納入城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的只有1.7億人，納入基本醫(yī)療保險(xiǎn)體系的只有1.4億人，而失業(yè)保險(xiǎn)只覆蓋1億人左右，這種情況造成了嚴(yán)重的社會(huì)不公平，并且已經(jīng)成為社會(huì)長期穩(wěn)定發(fā)展的隱患�！笆�一五”規(guī)劃明確提出要增加財(cái)政的社會(huì)保障投入，提高基本養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌層次，加強(qiáng)社會(huì)福利事業(yè)和社會(huì)救助體系建設(shè)，特別是首次明確要求要“認(rèn)真解決進(jìn)城務(wù)工人員社會(huì)保障問題”，“有條件的地方要積極探索建立農(nóng)村最低生活保障制度”。這些重要措施將對(duì)加速擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面起重要作用。

　　目前，擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面，迫切要做好以下幾件事情：

　　第一，盡快地把農(nóng)民工納入社會(huì)保障體系中來。從和諧社會(huì)建設(shè)的角度來看，農(nóng)民工的問題要予以高度重視。農(nóng)民工和城里人同工但是沒有一樣的待遇，這種不公平感就會(huì)特別真切。把農(nóng)民工納入社保體系問題，有些地方已經(jīng)做了一些探索。比如，上海市、大連市專為農(nóng)民工設(shè)計(jì)了一個(gè)不同的制度，但還需要配套和完善。

　　第二，失地農(nóng)民的社會(huì)保障。2002年至2004年初不到兩年的時(shí)間里，我國工業(yè)化和城市化的過程中征地5600萬畝，4000多萬農(nóng)民失去土地。到目前，失去土地的農(nóng)民不會(huì)少于5000萬人。這兩年上訪告狀的群體一部分就是失地農(nóng)民。其中一個(gè)重要原因就是社會(huì)保障問題解決得不好。從全國來看，浙江省有一些地方例如嘉興市解決得比較好，對(duì)農(nóng)民實(shí)行了比較全面的社會(huì)保障，標(biāo)準(zhǔn)也還比較符合當(dāng)?shù)乩习傩盏幕�本生活需求。但是從全國來講，這方面還缺乏比較規(guī)范的制度安排，還處在探索的過程中。

　　第三，靈活就業(yè)人員的社會(huì)保障。在靈活就業(yè)人員中，一部分是下崗失業(yè)職工，這幾年又出現(xiàn)了一些新的情況，一部分大學(xué)生，一部分文化水平、技能水平比較高的在信息產(chǎn)業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)就業(yè)的人員，也采取了靈活就業(yè)的方式。靈活就業(yè)人員的收入有時(shí)多，有時(shí)少，有時(shí)有，有時(shí)沒有，不大能夠連續(xù)地按照固定的比例繳費(fèi)。所以對(duì)待靈活就業(yè)人員如何設(shè)計(jì)更好的、更加靈活的制度，也是一個(gè)比較迫切的問題。

　　第四，在農(nóng)村普遍實(shí)行最低生活保障制度。農(nóng)民的基本生活需要和城里人不一樣，農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)可以低一些。因?yàn)檗r(nóng)民有承包地，可以種點(diǎn)糧食、蔬菜。從補(bǔ)差來看，各地農(nóng)村也有差別，平均起來，實(shí)際補(bǔ)差每個(gè)貧困人口一年100元—200元就可以了。亞洲開發(fā)銀行認(rèn)為有27億元就夠了。這是按農(nóng)村貧困人口是2700萬計(jì)算的。那么，即使多算一點(diǎn)，標(biāo)準(zhǔn)再高一點(diǎn)，54億元或者再多一點(diǎn)，大致相當(dāng)于用于城鎮(zhèn)低保的100億元左右，就可以解決農(nóng)村貧困人口的最低生活保障問題。所以，農(nóng)村最低生活保障制度不是可不可以實(shí)行的問題，實(shí)際上有些省已經(jīng)搞起來了。

　　第五，大力推進(jìn)新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度建設(shè)。我國衛(wèi)生和醫(yī)療體系存在的嚴(yán)重問題是資源分配不公平，大體上說，80%的醫(yī)療資源分配給了城市，其中又有80%的醫(yī)療資源給了大城市，廣大農(nóng)民缺醫(yī)少藥，“看病難、看病貴”的問題遠(yuǎn)甚于城市居民。 2003年，中央決定在農(nóng)村試行新型合作醫(yī)療制度，但籌資標(biāo)準(zhǔn)太低。2006年，溫家寶總理在“兩會(huì)”上宣布把籌資標(biāo)準(zhǔn)提高到每人每年50元（中央財(cái)政出20元，地方財(cái)政出20元，農(nóng)民個(gè)人出10元），并要求迅速推廣，到2008年基本普及。這項(xiàng)重大決策結(jié)束了農(nóng)民健康問題沒有制度性保障的歷史，盡管目前的籌資水平仍然不高，但還是得到了廣大農(nóng)民的熱烈歡迎。

　　底線公平概念和柔性調(diào)節(jié)機(jī)制，由于區(qū)分了不同的需求層次，明確了政府、社會(huì)和個(gè)人的責(zé)任，劃分了市場(chǎng)機(jī)制和非市場(chǎng)機(jī)制的界限，因而對(duì)于解決上述問題可以提供有益的啟發(fā)。但以下幾個(gè)關(guān)系需要進(jìn)一步明確：

　　第一，擴(kuò)面和標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)系。

　　現(xiàn)在我們提的“廣覆蓋、低門檻”從總體上講是符合中國國情的。我們畢竟是個(gè)窮國、人口大國，社會(huì)保障又是人人都需要的，起碼在半個(gè)世紀(jì)以內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)都不能高�！皬V覆蓋、低門檻”實(shí)際的效果是門檻也不高，覆蓋也不廣，這里面的問題不是一個(gè)簡(jiǎn)單的門檻低了覆蓋面就寬了的問題。比方說在工傷保險(xiǎn)這種事情上應(yīng)該有不同的門檻嗎？我們時(shí)常發(fā)生農(nóng)民工受了傷賠償只相當(dāng)于城里人的幾分之一，“門檻”高固然不利于擴(kuò)面，但問題的核心是不公平，保障過分和保障不足同時(shí)存在，有保障和無保障同時(shí)存在。解決的辦法，按照底線公平的思路，就是優(yōu)先把處于底線以下或?yàn)l臨底線的群體的基礎(chǔ)性需求保障起來，城鄉(xiāng)并舉，貧富兼顧，逐步解決城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度的完善問題。

　　第二，政府責(zé)任和個(gè)人責(zé)任之間的關(guān)系。

　　在整個(gè)社會(huì)保障問題上，政府責(zé)任和個(gè)人責(zé)任之間怎樣建立起一種平衡的、協(xié)調(diào)的關(guān)系？正好像現(xiàn)在減免了農(nóng)業(yè)稅，政府就必須承擔(dān)農(nóng)業(yè)稅減免之后原來*農(nóng)業(yè)稅支持的那些社會(huì)事業(yè)怎么辦的責(zé)任。例如，原來*農(nóng)業(yè)稅養(yǎng)老的那些“五保戶”、鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)老院何以為繼？農(nóng)民工的問題也是這樣，農(nóng)民工群體脫離了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，也就脫離了傳統(tǒng)土地保障的范圍，他們與城鎮(zhèn)其他勞動(dòng)者一樣，面臨著城鎮(zhèn)就業(yè)生活中養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)等各方面的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，客觀上也就有進(jìn)入社會(huì)保障網(wǎng)絡(luò)的需要。政府既然承諾了可以自由流動(dòng)，那就承擔(dān)與自由流動(dòng)相關(guān)的責(zé)任。面對(duì)農(nóng)民工的社會(huì)保障問題，就不能怕外資不來，不怕私企承擔(dān)不了。為什么外資可以進(jìn)來廉價(jià)地剝削中國的民工，為什么私企可以無限制地搞原始積累？農(nóng)民工的社會(huì)保障責(zé)任個(gè)人化，就等于相應(yīng)地承認(rèn)了外資不給中國職工交納社會(huì)保障金、私企不給職工參保的合法性。中央已經(jīng)明確提出利用外資的合理性問題了，中國私企的原始積累已經(jīng)搞了20多年，也應(yīng)該離開這個(gè)階段了。所以，政府沒有必要再擔(dān)心嚇跑了外資和私企，而容忍他們推卸對(duì)職工特別是農(nóng)民工的社會(huì)保障責(zé)任。

　　第三，企業(yè)責(zé)任和個(gè)人責(zé)任之間的關(guān)系。

　　前幾年，對(duì)失地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償一般只是一次性貨幣補(bǔ)償，且不說補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，不足于保障失地農(nóng)民的基本生活；即使補(bǔ)償稍多一點(diǎn)，也不能據(jù)此應(yīng)付失業(yè)、疾病、養(yǎng)老等風(fēng)險(xiǎn)。最近，四川成都市和浙江許多地方都提出變一次性貨幣補(bǔ)償為制度性社會(huì)保障，廣東省政府要求凡開發(fā)商不能對(duì)失地農(nóng)民提供基本生活的社會(huì)保障，就不批準(zhǔn)征地，這叫“即征即保”。同樣道理，任何企業(yè)，不論外企、私企，還是國企，只要雇工，就應(yīng)該提供社會(huì)保障，這叫“即雇即保”或“即聘即�！�。事實(shí)上，前一段時(shí)間在農(nóng)民工問題上普遍存在只用工不保險(xiǎn)的現(xiàn)象。不論是從尊重人權(quán)還是維護(hù)公平出發(fā)，只有承諾提供最基本的社會(huì)保障，用人單位才有資格雇用農(nóng)民工。

　　第四，強(qiáng)制和自愿的關(guān)系。

　　政府在社會(huì)保障上的最大責(zé)任就是實(shí)行強(qiáng)制，不論企業(yè)和個(gè)人是否同意。到目前為止，盡管國家有了法律規(guī)定，像工傷保險(xiǎn)這樣一些保險(xiǎn)也沒有普遍實(shí)行。

　　對(duì)城鎮(zhèn)養(yǎng)老、醫(yī)療保障制度的改革和完善，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)保障體系的建立，需要專門討論，但按照底線公平和柔性調(diào)節(jié)的理論，社會(huì)保障支出水平不是與經(jīng)濟(jì)增長率相應(yīng)地增長，而是直接與“基礎(chǔ)性需求水平”相掛鉤。由于“基礎(chǔ)性需求”（生存需求、基礎(chǔ)教育需求、公共衛(wèi)生和醫(yī)療需求等）是相對(duì)穩(wěn)定的，雖然其水平也會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步有所提高，但這種提高，往往表現(xiàn)為絕對(duì)量的穩(wěn)步增長，而不表現(xiàn)為相對(duì)比例的同步增長（其中，恩格爾系數(shù)隨經(jīng)濟(jì)水平的提高而下降）。因此，這種需求的穩(wěn)步提高不會(huì)給經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成負(fù)擔(dān)，反而在經(jīng)濟(jì)增長乏力時(shí)，基礎(chǔ)性需求可能成為維持經(jīng)濟(jì)增長率的積極因素。