受訪人：姜明安 北京大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)

　　我去年去青海，與一個(gè)市政府秘書長(zhǎng)聊天，他說(shuō)現(xiàn)在我辦每一件事都問(wèn)（自己或秘書）三條：一是我有沒(méi)有這個(gè)權(quán)力辦這個(gè)事，二是法律對(duì)這個(gè)事有什么規(guī)定，三是這個(gè)事依法要走什么程序，有了這三條我就不怎么怕做被告了。他說(shuō)的這三條可以說(shuō)是依法行政的最主要的內(nèi)容

　　《法制日?qǐng)?bào)》3月18日?qǐng)?bào)道，《民告官訴訟擊潰奉化2700畝圈地計(jì)劃》受到不少讀者關(guān)注，認(rèn)為這是有效保障公民權(quán)利、有良好社會(huì)效益的案件。恰逢國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》頒布三周年，為此，我們對(duì)北京大學(xué)姜明安教授進(jìn)行專訪，探討如何保障公民權(quán)利，促進(jìn)政府依法行政。

　　記者：您對(duì)這一民告官案件如何評(píng)價(jià)？

　　姜：我認(rèn)為這是一個(gè)非常典型的案子。說(shuō)它典型，理由有三：

　　其一，目前我國(guó)違法圈地現(xiàn)象比較普遍，像這個(gè)案子中的土地使用問(wèn)題，按照《土地管理法》，至少要經(jīng)過(guò)以下程序：第一，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批。此一般應(yīng)由省級(jí)政府審批，大型項(xiàng)目要經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)院審批，規(guī)劃內(nèi)的具體項(xiàng)目可由市縣政府審批；第二，征地審批。凡屬基本農(nóng)田、其他耕地超過(guò)35公頃和其他土地超過(guò)70公頃的需由國(guó)務(wù)院審批，此案中的2700多畝只能由國(guó)務(wù)院審批；第三，征地公告。征地經(jīng)批準(zhǔn)后由縣以上政府公告和組織實(shí)施；第四，補(bǔ)償?shù)怯洠坏谖澹��?tīng)取意見(jiàn)。補(bǔ)償方案必須聽(tīng)取集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見(jiàn)，通常應(yīng)召開(kāi)村民大會(huì)討論，而不能僅僅由村委會(huì)決定；第六，補(bǔ)償方案公告；第七，建設(shè)用地審批；第八，辦理國(guó)有土地使用權(quán)證；第九，簽訂土地使用權(quán)出讓合同；最后，建設(shè)單位還要辦理拆遷許可，進(jìn)行拆遷補(bǔ)償后，才能拆遷，開(kāi)工建設(shè)。但奉化市政府把這其中的很多程序都省略了。現(xiàn)在這種情況比較突出，我前幾天參加北京的一個(gè)行政復(fù)議研討會(huì)，也是討論這類案子。《新京報(bào)》3月22日的報(bào)道《遼寧一樓盤地未批已建》，提到遼寧遼陽(yáng)縣一片新建樓房差不多銷售一空，開(kāi)發(fā)者才補(bǔ)辦土地使用手續(xù)。可見(jiàn)目前問(wèn)題的嚴(yán)重性。

　　其二，一些地方違法圈地，違法拆遷實(shí)質(zhì)是利益驅(qū)動(dòng)，但往往打著“建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村”、“舊村改造”、“舊城改造”的口號(hào)，具有欺騙性。

　　其三，農(nóng)民由于各種原因（比如告狀難，或者已得到一定的補(bǔ)償?shù)龋┖芏鄷r(shí)候不會(huì)去告，但圈地是一個(gè)很嚴(yán)重的問(wèn)題，損害的是國(guó)家的利益，不采取措施，農(nóng)用地、耕地會(huì)越來(lái)越少。

　　有人認(rèn)為，農(nóng)民對(duì)集體土地只有使用權(quán)，沒(méi)有行政訴訟原告資格。這是常識(shí)的錯(cuò)誤，使用權(quán)也是一種物權(quán)，農(nóng)民完全有權(quán)進(jìn)行訴訟。這個(gè)案子法院只判決具體行政行為違法，但違法行政行為并不一定無(wú)效，政府還可以繼續(xù)開(kāi)發(fā)。只有法院判決撤銷，才能叫停違法行為。

　　記者：農(nóng)民最后將省政府告上法庭，并且勝訴，您覺(jué)得該案有沒(méi)有特殊的價(jià)值？

　　姜：行政訴訟的意義有二：一是給合法權(quán)益被侵犯的行政相對(duì)人提供救濟(jì)；二是監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政。本案的特殊價(jià)值可能更多地是監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，維護(hù)國(guó)家公共利益。因?yàn)樵S多農(nóng)民住上了新房，還獲得了每畝3萬(wàn)元的補(bǔ)償，盡管這種補(bǔ)償與開(kāi)發(fā)商和政府從中得到的利益無(wú)法相比，但他們大多數(shù)認(rèn)為還可以接受，不想再踏上令人生畏的艱難的民告官之路。至于政府是否違法，國(guó)家的農(nóng)用地越來(lái)越少，與他們的利益似乎不是太密切。因此，我們應(yīng)該特別鼓勵(lì)少數(shù)權(quán)利意識(shí)強(qiáng)的農(nóng)民進(jìn)行這種訴訟。

　　記者：從中國(guó)的第一起行政訴訟案例到現(xiàn)在，有什么樣的特點(diǎn)，有什么樣的轉(zhuǎn)變？

　　姜：中國(guó)的第一起行政訴訟案件很難確定是哪一例，有人說(shuō)是1987年浙江農(nóng)民包鄭超告縣政府案。但1982年制定的《民事訴訟法（試行）》就規(guī)定法院可以受理“民告官”的案子，這期間各級(jí)法院已經(jīng)審理了很多行政案件，1989年《行政訴訟法》制定，1990年10月1日實(shí)施，按照這個(gè)時(shí)間，中國(guó)的行政訴訟已有將近17年了。這17年我覺(jué)得至少呈現(xiàn)三個(gè)特點(diǎn)：第一，從原告來(lái)說(shuō)，公民的權(quán)利意識(shí)越來(lái)越強(qiáng)，以前不敢告、不愿告、不會(huì)告，那時(shí)候“民不告官”是一種普遍的心理。而現(xiàn)在，這個(gè)問(wèn)題雖然沒(méi)有完全解決，但本世紀(jì)這幾年平均每年達(dá)到10萬(wàn)件行政案件的事實(shí)說(shuō)明，許多公民已經(jīng)敢于運(yùn)用行政訴權(quán)維護(hù)自己的權(quán)益，甚至有人開(kāi)始打公益訴訟的官司了，像郝勁松告鐵道部春運(yùn)漲價(jià)案、“湖南一村主任以納稅人之名告財(cái)政局預(yù)算外買車”案等等，公民的權(quán)利意識(shí)越來(lái)越強(qiáng)。第二，從被告來(lái)說(shuō)，行政機(jī)關(guān)依法行政的意識(shí)已經(jīng)有了很大的提高，比如這個(gè)案子省政府自己主動(dòng)撤銷之前的決定。過(guò)去政府害怕老百姓告，壓制老百姓告，即使告了也不出庭，出庭了也不執(zhí)行，現(xiàn)在情況好多了，盡管不可過(guò)于樂(lè)觀。我去年去青海，與一個(gè)市政府秘書長(zhǎng)聊天，他說(shuō)現(xiàn)在我辦每一件事都問(wèn)（自己或秘書）三條：一是我有沒(méi)有這個(gè)權(quán)力辦這個(gè)事，二是法律對(duì)這個(gè)事有什么規(guī)定，三是這個(gè)事依法要走什么程序，有了這三條我就不怎么怕做被告了。他說(shuō)的這三條可以說(shuō)是依法行政的最主要的內(nèi)容。這表明我們的政府通過(guò)這些年的行政訴訟，依法行政的意識(shí)大大增強(qiáng)了。第三，法院更加會(huì)辦行政案件了。過(guò)去不知道怎么審，沒(méi)有經(jīng)驗(yàn)，也沒(méi)有技巧，現(xiàn)在摸到一些規(guī)律了，也掌握了一些技巧，比如有些地方告縣政府，法院有難處，怕干預(yù)的話，就會(huì)報(bào)到上一級(jí)法院，請(qǐng)求指定管轄，交*管轄。這樣慢慢地積累了經(jīng)驗(yàn)，司法實(shí)踐的水平大大提高了。

　　記者：我們發(fā)現(xiàn)，這系列案件中可以看出地方政府存在著不遵守程序的現(xiàn)象，比如沒(méi)有國(guó)務(wù)院的批準(zhǔn)，工程就已經(jīng)上馬，您如何看待？

　　姜：程序非常重要，現(xiàn)在很多行政訴訟的案子包括我們討論的這個(gè)案子，都是行政機(jī)關(guān)不遵守法律規(guī)定的程序，造成行政行為違法。當(dāng)然，事實(shí)是，很多時(shí)候按照法定程序走，他們就走不下去，因?yàn)樗麄儾环�合法定條件。比如土地開(kāi)發(fā)，現(xiàn)在國(guó)家采取嚴(yán)格的措施保護(hù)耕地，地方政府、開(kāi)發(fā)商很多時(shí)候根本不具備征地條件，根本不是“公共利益”的需要，他們按程序走拿不到批文，因此他們避開(kāi)程序，故意違法。這種情況說(shuō)明，我們非常有必要制定《行政程序法》。

　　記者： 《行政程序法》今年為什么沒(méi)有列入立法計(jì)劃？

　　姜：在立法五年規(guī)劃里面，《行政程序法》列入了第二層次的立法規(guī)劃，由于各種原因，這個(gè)規(guī)劃沒(méi)有啟動(dòng)，今年是本屆人大最后一年，也沒(méi)有準(zhǔn)備啟動(dòng)。我認(rèn)為主要有以下幾個(gè)原因：一是人們對(duì)之認(rèn)識(shí)不夠，有人認(rèn)為搞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，應(yīng)加緊經(jīng)濟(jì)立法和民商事立法，行政程序法可以往后面放一放；現(xiàn)在人們強(qiáng)調(diào)和諧社會(huì)建設(shè)，有人認(rèn)為應(yīng)加緊社會(huì)立法，行政程序法還可以往后面放一放。但實(shí)際上，無(wú)論是規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，還是促進(jìn)社會(huì)和諧，都必須首先規(guī)范政府行政行為。二是我們的立法任務(wù)很重，目前我們的立法機(jī)關(guān)立法能力還不是很強(qiáng)。三是思路的問(wèn)題，我們以前的思路是先搞單行法，單行法搞全了，然后再搞行政程序法典。在改革之初，這種思路是對(duì)的。但現(xiàn)在情況不一樣了，這種思路應(yīng)該有所改變。特別是《行政處罰法》和《行政許可法》出臺(tái)之后，我們已經(jīng)具備了搞行政程序法典的條件。另外，從立法成本和法制統(tǒng)一的角度看，我們現(xiàn)在也完全應(yīng)該兩條腿走路：一邊搞單行法（如行政強(qiáng)制法、行政征收法、，等等），一邊搞統(tǒng)一的行政程序法典。

　　記者：從行政訴訟實(shí)踐、行政法學(xué)理論和行政立法來(lái)看，您覺(jué)得這三者之間需要怎樣的互動(dòng)？

　　姜：這三者之間的互動(dòng)是非常必要的，上世紀(jì)80年代，我們國(guó)家還沒(méi)有行政訴訟，學(xué)者首先進(jìn)行行政法理論研究，推動(dòng)了《行政訴訟法》的制定，而《行政訴訟法》的立法則既推動(dòng)了民告官訴訟的實(shí)踐，又進(jìn)一步推動(dòng)了行政法的學(xué)術(shù)研究。另外，實(shí)踐中的大量典型案例，通過(guò)學(xué)術(shù)界的分析和媒體的報(bào)道，又可以提高人們的認(rèn)識(shí)，從而促進(jìn)立法，形成很好的良性循環(huán)。

　　記者：法治是規(guī)則之治，但我國(guó)現(xiàn)在處于改革階段，很多情況都處在發(fā)展和變化之中，這對(duì)于規(guī)則之治來(lái)說(shuō)是一種困境，我們的行政法如何應(yīng)對(duì)這樣一種困境，您認(rèn)為如何將政府納入依法行政的軌道？

　　姜：你說(shuō)的實(shí)際上是法治與改革的關(guān)系，這是一種辯證的關(guān)系。一方面，改革需要立法，立法可以指導(dǎo)改革，規(guī)范改革中的各種行為，保護(hù)改革成果，推動(dòng)改革進(jìn)一步發(fā)展；另一方面，立法也要適應(yīng)改革、服務(wù)改革和吸收改革的成果。立法與改革應(yīng)相互促進(jìn)，不能等到改革完全成功才來(lái)立法。也不能在改革之前先把所有的法立好，之后一勞永逸。應(yīng)該在改革的過(guò)程中不斷立法，不斷修改法律，以不斷適應(yīng)改革的需要。在實(shí)際操作中，可以先搞低層次的，如有些事可先搞規(guī)章，實(shí)施一段時(shí)間可行的話，再上升到地方性法規(guī)、行政法規(guī)，然后再上升到法律。

　　要促進(jìn)政府依法行政，首先是要有法，規(guī)范行政行為；其次要加強(qiáng)監(jiān)督，包括司法監(jiān)督，保證法律的實(shí)施。如果有法不依，像我們前面案件中的情況那樣，建設(shè)法治政府的目標(biāo)就難以實(shí)現(xiàn)。

　　法制日?qǐng)?bào)·申欣旺