經(jīng)過一系列改革，當前我國電信市場已初步形成基本競爭的格局，而隨著電信市場競爭主體逐漸增加，我國電信市場的利益關系更加復雜，這就要求監(jiān)管政策與重點進行相應調(diào)整；此外，隨著電信技術的飛速發(fā)展，電信業(yè)務和網(wǎng)絡正在發(fā)生根本性的變革，這種變革要求電信監(jiān)管迅速做出反應和調(diào)整，從而更好地適應和促進電信行業(yè)的發(fā)展。因此，加強電信監(jiān)管能力建設成為當前電信行業(yè)發(fā)展的內(nèi)在要求，是改善電信監(jiān)管體系、提高電信監(jiān)管效率的重要組成部分。

　　電信監(jiān)管能力建設分析

　　(1)電信監(jiān)管能力的內(nèi)涵

　　電信監(jiān)管能力是指電信監(jiān)管機構(gòu)運用正確的理論和方法，根據(jù)電信行業(yè)自身的特點及發(fā)展規(guī)律，通過一系列正式或非正式的、內(nèi)部或外部的制度和機制，動員和組織電信市場上的多種利益主體，科學地制定和實施電信監(jiān)管政策，有效治理電信市場，保證電信行業(yè)能夠向公眾提供高效率的電信業(yè)務的本領。

　　從電信監(jiān)管能力的內(nèi)涵可以看出，電信監(jiān)管能力主要包括以下三方面：一是創(chuàng)制能力，即科學地設計制度和制定政策的能力；二是實施能力，即公正、客觀、有效地執(zhí)行政策的能力；三是保障能力，即保障電信監(jiān)管機構(gòu)能夠有效運作人力、財力和物力的能力。

　　在三種能力中，保障能力是最基本的能力，只有具備一定的人力、財力、物力，電信監(jiān)管機構(gòu)才能有效地運作，才能建設其他能力；創(chuàng)制能力和實施能力之間存在相互影響、相互制約的關系，顯然，機制設計、政策制定能力的高低會直接影響政策執(zhí)行的效果，政策執(zhí)行能力的高低反過來又會影響可選擇管制政策的范圍。經(jīng)過研究，我們認為在保障能力的三大要素中，人員和經(jīng)費是基礎要素，其中，人員是關鍵的要素，涉及人員素質(zhì)、高層領導的權威性、專業(yè)人員的多元化；在實施能力中，監(jiān)管手段是關鍵要素；在創(chuàng)制能力中，創(chuàng)制模式是關鍵要素。

　　(2)電信監(jiān)管能力建設

　　任何一個國家電信監(jiān)管能力都不是與生俱來的，都是經(jīng)過一個長期的過程，通過不斷的努力，從無到有，由弱到強，在動態(tài)演進的過程中發(fā)展而來的。總的來說，電信監(jiān)管能力建設具有以下基本表現(xiàn)特征。一是專業(yè)性。電信行業(yè)監(jiān)管有其特殊的一面，它是電信監(jiān)管存在的基本前提，這種特殊性要求電信監(jiān)管能力必須做出相應的配置。二是跨行業(yè)性。技術的飛速發(fā)展帶來了電信、互聯(lián)網(wǎng)和廣電的融合，擴大了“電信”的外延與內(nèi)涵，電信監(jiān)管必須適應這一發(fā)展，監(jiān)管能力的建設需要超出原有的電信行業(yè)范疇。三是社會性。由于電信監(jiān)管需要協(xié)調(diào)所有利害相關者之間的利益關系，因此電信監(jiān)管能力的建設需要社會各界的參與和配合。四是創(chuàng)新性。電信市場的發(fā)展正在進入競爭加劇、運營主體增加、技術變革、消費者行為轉(zhuǎn)變、業(yè)務模式創(chuàng)新的時期，這些都需要電信監(jiān)管機構(gòu)具有極強的創(chuàng)新能力。

　　(3)加強電信監(jiān)管能力建設的途徑

　　電信監(jiān)管能力建設是電信監(jiān)管機構(gòu)的一項根本性的能力建設，包括如下兩個途徑。

　　一是合理優(yōu)化電信監(jiān)管機構(gòu)要素，提升電信監(jiān)管能力。

　　電信監(jiān)管能力是電信監(jiān)管機構(gòu)的本領，這個本領由電信監(jiān)管機構(gòu)的相關要素決定。要改善電信監(jiān)管能力，最主要的是改善組成電信監(jiān)管機構(gòu)的要素。電信監(jiān)管機構(gòu)的組成要素包括監(jiān)管模式、創(chuàng)制程序、研究能力、職能配置、監(jiān)管手段、實施程序、機構(gòu)組織設定、人員構(gòu)成與素質(zhì)、管制經(jīng)費等，其中監(jiān)管程序按具體的監(jiān)管流程又可以分為創(chuàng)制程序和實施程序。

　　一般而言，監(jiān)管模式、創(chuàng)制程序、研究能力等要素影響著電信監(jiān)管機構(gòu)的創(chuàng)制能力。顯然，監(jiān)管模式不同，電信監(jiān)管機構(gòu)制定監(jiān)管政策的獨立性和效率就不同。同樣，創(chuàng)制程序的公正性和透明性也會影響電信監(jiān)管機構(gòu)制定決策時所獲得的信息以及其決策的公信力。研究能力的高低直接決定監(jiān)管機構(gòu)所制定政策的正確性及合理性。

　　電信監(jiān)管機構(gòu)的實施能力受職能配置、監(jiān)管手段、實施程序等要素影響。監(jiān)管職能就是法律賦予監(jiān)管部門或機構(gòu)對電信行業(yè)行使的監(jiān)督與管制權力和職責。在不同的監(jiān)管階段，監(jiān)管職能需要相應進行加強、減弱或轉(zhuǎn)化的調(diào)整。監(jiān)管手段的合理應用是監(jiān)管政策能否得以貫徹實施的重要保障。實施程序的公開性、客觀性將直接影響電信監(jiān)管政策實施的有效性。

　　監(jiān)管經(jīng)費、人員構(gòu)成與素質(zhì)、組織設定等是直接影響保障能力的因素。監(jiān)管工作是一項復雜的、專業(yè)化很強的工作，要求大量經(jīng)過訓練的具有不同專業(yè)背景的人員來承擔，必須有足夠的經(jīng)費予以支撐。此外，不同的內(nèi)部組織設定將影響電信監(jiān)管機構(gòu)能力的發(fā)揮。

　　二是重視外部環(huán)境因素，適時調(diào)整電信監(jiān)管能力。

　　加強電信監(jiān)管能力建設還必須重視外部環(huán)境因素的影響。這是因為，第一，外部環(huán)境因素會制約電信監(jiān)管能力的提高；第二，外部環(huán)境因素的改變會對電信監(jiān)管能力提出新的要求；第三，外部環(huán)境因素還會影響電信監(jiān)管能力在實際工作中能力的發(fā)揮。盡管外部的環(huán)境因素不是電信監(jiān)管機構(gòu)所能左右的，但是我們必須區(qū)分清楚各種外部環(huán)境因素對電信監(jiān)管能力帶來的不同影響，在力所能及的范圍內(nèi)適時調(diào)整電信監(jiān)管能力，以最大限度地保證監(jiān)管的效果。

　　國外電信監(jiān)管能力的現(xiàn)狀

　　從創(chuàng)制能力看，世界各國經(jīng)濟發(fā)展水平參差不齊，管制機構(gòu)模式也各不相同。目前，電信、電視廣播和互聯(lián)網(wǎng)彼此融合，對傳統(tǒng)監(jiān)管造成沖擊和挑戰(zhàn)，監(jiān)管機構(gòu)也將呈現(xiàn)融合的趨勢，由分散走向統(tǒng)一。在此方面一些國家已經(jīng)先行，例如澳大利亞。

　　從實施能力看，監(jiān)管機構(gòu)的管制職能在不同時期有不同的側(cè)重點，開始時偏重經(jīng)濟性管制，現(xiàn)在注重經(jīng)濟性管制的同時也比較注重社會性管制。

　　法律法規(guī)是電信監(jiān)管能力的法律保障，絕大多數(shù)國家和地區(qū)在電信改革進程中都是先從法律建設入手，然后依照法律設立管制機構(gòu)。由于電信技術發(fā)展太快，成文的法律不能完全適用電信管制面臨的新問題，因此借助司法介入機制是近年各國電信管制機構(gòu)提升管制能力的一種趨勢。

　　從保障能力看，目前國外電信機構(gòu)一般都是一級或兩級設置模式，很少有三級設置模式，其成員主要是電信專業(yè)人員和專家，經(jīng)費來源主要有政府撥款、許可證費用、電信資源使用費、其他行政管理活動的收費。

　　總而言之，國外電信監(jiān)管能力建設是一個不斷認識、不斷改善和提升的動態(tài)演進過程，其中有成功的經(jīng)驗，也有失敗的教訓。

　　加強我國電信監(jiān)管能力建設

　　(1)我國電信監(jiān)管能力存在的問題

　　1998年我國信息產(chǎn)業(yè)部成立，2000年省級地方通信管理局組建，電信行業(yè)的部、省兩級管理架構(gòu)從此確立，標志著我國電信監(jiān)管機構(gòu)完成了從中央到地方的設立，一個具有中國特色的以部級為主的部省兩級電信監(jiān)管體系初步建立。此外，我國基本形成了以《電信條例》為核心的電信法律法規(guī)框架，經(jīng)過多次拆分重組初步形成了基本的電信市場競爭格局。目前，電信監(jiān)管機構(gòu)不斷地調(diào)整監(jiān)管職能側(cè)重點，注重加強電信監(jiān)管隊伍的人才建設，使電信監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管能力不斷提升，為我國電信業(yè)的快速發(fā)展奠定了堅實的基礎。在看到我國電信監(jiān)管所取得成績的同時，我們必須清醒地認識到我國電信監(jiān)管能力建設還存在很多問題，例如技術進步帶來的業(yè)務融合和網(wǎng)絡融合迫切要求監(jiān)管實現(xiàn)融合，否則短期來看將會影響IPTV等融合性業(yè)務的發(fā)展，長期來看將會影響我國信息化的整體進程。此外，我國的電信監(jiān)管隊伍存在一些問題，例如隊伍編制不足、人員缺乏培訓、知識結(jié)構(gòu)不盡合理、人才分布不均勻、人才流失較為嚴重。

　　(2)相關因素對電信監(jiān)管能力的影響

　　我們經(jīng)過研究發(fā)現(xiàn)，外部相關因素對電信監(jiān)管能力產(chǎn)生重要影響，主要表現(xiàn)在制約能力的提高、影響能力的發(fā)揮、推動能力的創(chuàng)新共3個方面。電信監(jiān)管機構(gòu)在能力建設過程中需要重視外部環(huán)境因素，盡管監(jiān)管機構(gòu)不能左右這些因素，但可在力所能及的范圍內(nèi)適當適時地調(diào)整監(jiān)管能力，以最大限度地保證監(jiān)管的效果。

　　外部因素主要包括產(chǎn)權問題、電信市場結(jié)構(gòu)、技術層面因素、社會層面因素。這些因素之間并不是相互孤立的，而是具有一定的聯(lián)系，進而對電信監(jiān)管能力形成綜合影響。其中的關系主要如下：第一，電信監(jiān)管法律環(huán)境和電信監(jiān)管權力的分配之間相互影響，法律是權力分配的依據(jù)，而法律的制定又受到權力分配的影響；第二，電信監(jiān)管法律環(huán)境影響電信市場結(jié)構(gòu)，完善的法律體系可以最好地維護市場競爭秩序，從而促進市場向著有效競爭結(jié)構(gòu)方向發(fā)展；第三，產(chǎn)權結(jié)構(gòu)影響電信監(jiān)管權力的分配，多元化的產(chǎn)權結(jié)構(gòu)有助于電信監(jiān)管權力的清晰分配；第四，技術進步和產(chǎn)權結(jié)構(gòu)、市場結(jié)構(gòu)相互影響，良好的產(chǎn)權結(jié)構(gòu)和市場結(jié)構(gòu)可以促進技術的發(fā)展，而技術發(fā)展也帶來產(chǎn)權結(jié)構(gòu)和市場結(jié)構(gòu)的調(diào)整；第五，技術進步要求電信監(jiān)管法律體系和電信監(jiān)管權力的分配進行相應調(diào)整，而法律的健全、權力分配的合理也會促進技術的進步，技術進步和產(chǎn)權結(jié)構(gòu)的多元化要求電信監(jiān)管進行相應的調(diào)整；第六，健全的法律體系有助于社會組織的成長。我們在分析這些因素對電信監(jiān)管能力的影響時切勿將它們割裂開來。

　　(3)進一步完善電信監(jiān)管能力的建議

　　綜上所述，政府應及時針對業(yè)務和網(wǎng)絡的融合調(diào)整監(jiān)管機構(gòu)的設置和政策法律環(huán)境，強調(diào)融合的監(jiān)管體系；同時，要對新技術和新業(yè)務采取鼓勵政策，促進整個產(chǎn)業(yè)效率的提高。

　　在近期主要是在現(xiàn)有的監(jiān)管模式下，應加強、改善和提高創(chuàng)制能力、實施能力和保障能力。從如何處理三大能力的關系看，主要是改善保障能力，加強實施能力，提升創(chuàng)制能力。同時，為將來建立專業(yè)化的監(jiān)管機構(gòu)做相應準備。在中長期應對監(jiān)管模式進行改革，并設計內(nèi)部組織的架構(gòu)，以及對其它相關要素進行相應改革，以在更大程度上提升電信監(jiān)管能力。